導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇新土地管理法土地征收流程，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

第一，集體經(jīng)濟的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農(nóng)村實施了稅費改革等制度后，集體的經(jīng)濟模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實現(xiàn)，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來進行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說明。比如土地法中規(guī)定財產(chǎn)在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權(quán)利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農(nóng)民土地的補償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟政策沒有落實到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補償?shù)臉藴视袪幾h可以經(jīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設(shè)，并沒有起到保護土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關(guān)對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強對農(nóng)村干部相關(guān)法律知識的培訓(xùn)，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權(quán)益，同時也明確自己的義務(wù)。對農(nóng)村的干部要加強法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風，更好地維護農(nóng)民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護耕地又發(fā)展經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償?shù)臉藴?/p>

篇2

在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)中，對國家土地所有權(quán)作了明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！保俊吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定：“下列土地屬于全民所有及國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”

集體土地所有權(quán)的主體，即享有土地所有權(quán)的集體組織，根據(jù)《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條的規(guī)定，有以下3類：（1）村農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會對土地進行經(jīng)營、管理；（2）如果村范圍內(nèi)的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；（3）土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

集體所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，還包括法律規(guī)定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地。至于法律沒有規(guī)定為集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，則屬于國家所有。

二、土地使用權(quán)的使用方式

〔2015〕42號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。

有償使用方式：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條明確規(guī)定：“國有土地的有償使用方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或入股?！?/p>

無償使用方式：《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”。實際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日中華人民共和國國土資源部令第9號）的規(guī)定的，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。

三、國有土地使用權(quán)出讓

四種出讓方式：協(xié)議、招標、拍賣、掛牌

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標、拍賣三種方式。而《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補充了第四種方式――掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時間、地點進行公開競價，最后根據(jù)競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，如果是經(jīng)營性用地，則根據(jù)《物權(quán)法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；如采取協(xié)議出讓的，則需符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》。關(guān)于公益事業(yè)用地，亦區(qū)分是營利性和非營利性，如營利性醫(yī)院則不屬于劃撥用地目錄范圍，需要通過出讓方式獲取。

根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條，出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件，即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能實現(xiàn)一對一協(xié)議轉(zhuǎn)讓，因為根據(jù)《物權(quán)法》及《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，滿足前置條件的協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計劃公布后，在同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓，不再采取協(xié)議方式出讓。

四、國有土地租賃

根據(jù)1999年7月27國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號）規(guī)定，對原有建設(shè)用地，法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃；對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設(shè)用地，重點仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實行出讓，不實行租賃。

國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。

五、國有土地使用權(quán)作價出資或入股

[2015]42號文件明確規(guī)定可以采用這種出資方式，其中規(guī)定“以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。”

但土地作價出資在操作中還存在很多現(xiàn)實問題，比如不經(jīng)過招拍掛流程，對土地作價出資或入股，如何確定土地價格，是否會造成國有資產(chǎn)流失等問題，也是這種供地方式落地難的一個關(guān)鍵。

六、劃撥土地、租賃土地抵押問題

關(guān)于劃撥土地上的PPP項目是否可為項目融資等設(shè)置抵押、如何抵押的問題，目前司法界有兩種觀點：

第一種觀點是劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)土地管理部門批準，先辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付出讓金，將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地后，才能與附屬建筑物一并抵押，相關(guān)規(guī)定如國土資源部《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條與國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條；

篇3

鶴城區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及

存在的問題

執(zhí)法環(huán)境不佳。鶴城區(qū)社會經(jīng)濟加速發(fā)展的同時，城市化進程日益加快，對土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績觀，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，一味地追求經(jīng)濟的快速發(fā)展，不注重國土資源的依法和合理利用，甚至個別領(lǐng)導(dǎo)還要求國土等職能部門轉(zhuǎn)變管理觀念，強化服務(wù)，在資源保障上無原則地開“綠燈”；在形成國土資源違法事實后，還往往給國土資源部門的正常執(zhí)法工作設(shè)置障礙，替違法違紀者開脫。這樣一來，在群眾中造成不良影響，并帶動了法制觀念不強的群眾違法用地。

村民違法占地建房現(xiàn)象愈演愈烈?，F(xiàn)行的《土地管理法》對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的審批權(quán)力高度集中，農(nóng)民建房受地形、經(jīng)濟、區(qū)位等條件限制，確實需要占用耕地的，不論數(shù)量多少都必須報市級以上人民政府審批。由于受規(guī)劃、用地指標等因素影響，村民申報的個人建房用地不一定能得到批準。報批程序繁鎖，報批時間過長，往往不能在短時間內(nèi)得到批復(fù)，客觀上為農(nóng)民違法占用耕地設(shè)置了法律障礙。另一方面，現(xiàn)行的征地體制中，對被征地農(nóng)民的補償過低，無法保障失地農(nóng)民的長遠生活，《土地管理法實施條例》規(guī)定，在征地過程中對補償標準有爭議的， 由縣級人民政府協(xié)調(diào)； 協(xié)調(diào)不成的， 由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?？梢姡?市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補償標準的批準者， 更是爭議的協(xié)調(diào)者， 集運動員、裁判員于一身， 法律賦予如此權(quán)力， 本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服， 相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟權(quán)。

法律保障欠缺，執(zhí)法效能低下。國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門受法律限制影響，客觀上難以提高執(zhí)法效能。根據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定，國土資源執(zhí)法部門對土地違法行為只有制止權(quán)，沒有強制執(zhí)行權(quán)；要對違法建筑拆除或?qū)`法用地恢復(fù)，只能找法院執(zhí)行。一般情況，法院會以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請和法院執(zhí)行過程中，一般的土地違法案件查處起來至少要三個月，多則半年甚至一年。如此一來，違法建筑基本已建成，結(jié)果往往是收了罰款結(jié)案了事，在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續(xù)的錯誤觀念，國土執(zhí)法效能長期處于低下狀態(tài)。

執(zhí)法力量不足，人員素質(zhì)有待提高。目前鶴城國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊共有在職執(zhí)法人員18人，人均需承擔土地執(zhí)法面積約40平方公里，無法滿足國土資源管理對國土執(zhí)法監(jiān)察工作的需求；且經(jīng)費短缺、裝備落后，真正具有從事行政執(zhí)法應(yīng)具備的法律知識、業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的執(zhí)法人員不多；再加上一年一度的土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作沒有充足的專業(yè)性人才做技術(shù)保障，致使執(zhí)法監(jiān)察工作長期處于被動和疲于應(yīng)付的局面，執(zhí)法人員不能嚴格落實土地動態(tài)巡查制度，對土地違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)、及時制止。

強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對策及建議

建立聯(lián)合查處機制、強化聯(lián)合執(zhí)法、落實轄區(qū)責任制是搞好國土執(zhí)法監(jiān)察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門一家單兵作戰(zhàn)很難執(zhí)法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門分工參與的聯(lián)合查處機制，建立和完善國土資源管理部門與上級執(zhí)法監(jiān)察部門以及公、檢、法、紀檢、監(jiān)察、司法機關(guān)聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機制，強化聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮屬地管理的作用，落實轄區(qū)責任制，在當?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)度和指揮下，根據(jù)各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時、全面、有效地查處執(zhí)行到位。

嚴執(zhí)法、強素質(zhì)、抓隊伍是搞好國土執(zhí)法監(jiān)察工作的保障。國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要人去落實和執(zhí)行，人的各方面素質(zhì)高低決定著執(zhí)法的水平高低。執(zhí)法監(jiān)察人員除了要熟悉國土資源管理有關(guān)的法律、法規(guī)知識外，還要掌握與之相關(guān)的其他法律、法規(guī)與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應(yīng)的理論知識之外，還應(yīng)具備執(zhí)法監(jiān)察的各項業(yè)務(wù)技能，具有較高的語言表達能力、寫作能力和電腦操作技能，具有獨立解決問題以及與相關(guān)部門協(xié)同工作的能力。

抓好年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作是國土執(zhí)法監(jiān)察工作的重點。自2009年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區(qū)土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門的努力和配合下，連續(xù)三年順利通過國土資源部和省國土資源廳的驗收，實現(xiàn)了“零約談”、“零通報”、“零問責”的目標。但同時，鶴城區(qū)違法占用耕地現(xiàn)象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問責的風險也很大；加之土地衛(wèi)片 “6.30”補辦用地手續(xù)和拆除復(fù)墾的整改政策被取消，國土資源“一張圖”管理手段的不斷細化和完善，致使衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的挑戰(zhàn)和壓力越來越明顯，形勢越來越嚴峻。

篇4

一、國家關(guān)于土地管理法的相關(guān)規(guī)定及征地審批程序

1.國家關(guān)于土地所有權(quán)的規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。

化工建設(shè)項目對環(huán)保要求非常高、占地又非常廣，因此它一般建設(shè)在距離城市比較偏遠的地方。目前，我國建設(shè)用地總量的擴張通常有兩種途徑：一種是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，另一種是未利用地的開發(fā)。其中最基本、最大量的途徑就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而集體農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用則是建設(shè)用地總量擴張的主體。因此根據(jù)上述原則分清土地歸誰所有，也有利于協(xié)助建設(shè)單位在開展土地征用工作中協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

2.國家關(guān)于新增項目建設(shè)用地土地使用權(quán)的取得方式及程序

國有土地使用權(quán)取得方式

國有土地使用權(quán)取得方式分為有償取得和行政劃撥。其中有償取得方式，包括國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)出資或者入股等。

土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標、拍賣三種方式。招標和拍賣具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權(quán)的現(xiàn)象；協(xié)議出讓由于沒有引入競爭機制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般包括出售、交換和贈與。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般程序如下 ：①原受讓人向出讓人（土地管理部門）申請轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；②出讓人批準或同意原受讓人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；③原受讓人與再受讓人就土地使用權(quán)的有關(guān)條款達成一致后簽訂合同。④就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同進行公證。[1]

建設(shè)單位使用國有土地，一般是以出讓等有償方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：①國家機關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

3.化工建設(shè)項目用地審批程序及流程

3.1項目用地審批程序

化工建設(shè)項目在辦理用地審批時，應(yīng)按以下程序進行：①建設(shè)單位取得建設(shè)項目選址意見書；②辦理建設(shè)項目用地預(yù)審；③建設(shè)項目用地規(guī)劃許可。建設(shè)項目用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門確認建設(shè)項目位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位用地的法律憑證，沒有此證的用地單位屬非法用地，建設(shè)用地批準文件無效。④建設(shè)項目用地申請報批。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條，征用下列土地的，由國務(wù)院國土資源部批準：①基本農(nóng)田；②基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；③其他土地超過七十公頃的；征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院國土資源部備案。

3.2化工建設(shè)項目用地審批實踐做法

化工建設(shè)項目用地申請報批時，建設(shè)單位應(yīng)至少提交以下文件[2]：

3.2.1省級人民政府建設(shè)用地請示文件、省級國土資源管理部門的用地審批意見；

3.2.2建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建設(shè)擬占土地分類面積匯總表、土地權(quán)屬情況匯總表以及建設(shè)用地勘測定界圖和勘測定界技術(shù)報告書；

3.2.4市縣人民政府關(guān)于建設(shè)項目征地補充費用標準合法性、安置途徑可行性及履行法定征地程序的說明；

3.2.5是否壓覆礦產(chǎn)資源與是否位于地址災(zāi)害易發(fā)區(qū)的有關(guān)材料；

3.2.6經(jīng)批準的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)提供鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃圖；補充耕地位置圖、建設(shè)項目總平面布置圖；

3.2.7省級人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，報國務(wù)院批準土地征收的，附具省級人民政府關(guān)于批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)文件；委托國土資源部門補充耕地的，附具耕地開墾費繳納證明；已完成補充耕地的，附具補充耕地驗收文件；

3.2.8涉及規(guī)劃局部調(diào)整、占用基本農(nóng)田的，附具土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案、基本農(nóng)田補劃方案及規(guī)劃調(diào)整圖件、基本農(nóng)田補劃圖件；涉及占用林地的，提供林業(yè)主管部門出具的林地審核同意書。

3.2.9建設(shè)用地規(guī)模超過有關(guān)指標規(guī)定的，附具省級國土資源部關(guān)于項目用地超標的說明；

3.2.10以有償方式供地的，需附草簽的土地使用合同及有關(guān)市縣人民政府關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費準備情況的說明。

4.化工建設(shè)項目征地補償費用構(gòu)成及征收標準

化工建設(shè)項目用地如以出讓的有償方式取得用地的，建設(shè)用地征地費用至少包括以下內(nèi)容：

4.1征撥土地補償費（征地費）

征撥土地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費四項費用。

土地補償費是征地費的主要部分。土地補償費的標準為：①征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。②征用其他土地的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征用其他土地安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.2土地有償使用費

土地有償使用費是指土地行政主管部門代表國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)交給土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于土地使用價值（價格）的費用。它包括土地使用權(quán)出讓金、土地租賃金和土地使用權(quán)作價出資人股金。

4.2.1土地使用權(quán)出讓金

土地使用權(quán)出讓金是指土地行政主管部門通過出讓的方式將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于整個使用期間土地使用價值（價格）的費用。

根據(jù)國土資源部實施的《全國工業(yè)用地出讓最低價標準的通知》（國土資【2006】307號文）第三條的規(guī)定：工業(yè)項目必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。對少數(shù)地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標準的60%執(zhí)行。如果涉及到人員安置事項，在出讓價格中補償部分還應(yīng)有所核減。

4.2.2新增建設(shè)用地土地有償使用費

新增建設(shè)用地土地有償使用費是指國務(wù)院或者省級人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時，向取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第55條第2款規(guī)定：新增建設(shè)用地有償使用費，30%上繳中央財政、70%留給有關(guān)地方人民政府。

4.3交納與土地有關(guān)的稅金

建設(shè)單位除需要支付有關(guān)補償費之外，還要繳納土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。但項目建設(shè)用地土地使用稅具體使用哪級稅率，何時開始征收，是否符合條例規(guī)定的免稅情形，地方政府有很大的自由裁量權(quán)。

二、大型化工建設(shè)項目征地實踐及注意事項

1.大型化工建設(shè)項目征地實踐

目前國家對化工建設(shè)項目，特別是煤化工產(chǎn)業(yè)政策處于整體收緊趨勢，這也影響國家對于煤化工項目的用地審批也處于謹慎趨勢。

根據(jù)目前實踐來看，各類化工建設(shè)項目征地一般采用以下兩種方式：一種方式是與政府簽署項目用地協(xié)議將土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費、土地出讓金、新增建設(shè)用地補償使用費一次性支付給政府，由政府直接開展項目建設(shè)征地事宜；另一種方式是建設(shè)單位分步分期與政府簽署項目用地協(xié)議，第一步是先簽署土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附著物補償費，待政府完成征地，將集體用地收儲后，再與政府簽署國有土地出讓合同，支付土地出讓金與新增建設(shè)用地補償使用費。

筆者認為，采用第一種方式能夠保證項目建設(shè)單位以最快的時間取得項目用地土地使用證，保證項目建設(shè)用地合法、合規(guī)。

2.化工建設(shè)項目征地注意事項

2.1做好項目廠址規(guī)劃，明確征地范圍內(nèi)的土地用途

國家實行土地用途管制制度并嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，對劃為“基本農(nóng)田保護區(qū)”的土地，不可征作他用。建設(shè)單位應(yīng)嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，特別注意減少對農(nóng)用地的占用，這不僅關(guān)系到項目的經(jīng)濟效益，更重要的是貫徹國家的土地政策。

2.2做好項目用地預(yù)審，落實建設(shè)項目用地指標

以陜西某煤化工項目為例，該項目用地因前期未獲得建設(shè)項目用地指標而先占地數(shù)千畝，被當?shù)貒辆至P款500多萬元。如何解決項目用地指標，使之符合國家以及當?shù)厥?、縣土地利用總體規(guī)劃，一直是困擾項目建設(shè)方的主要難題，一旦違建，項目必然面臨停工、下馬的困境。因此在項目可行性研究階段，建設(shè)單位要盡早啟動項目用地預(yù)審工作，充分依托熟悉當?shù)赝恋厍闆r的評估單位編制項目用地預(yù)審材料，從項目建設(shè)方案的合理性、用地選址合理性、用地規(guī)模合理性、功能分區(qū)占地面積等多方面進行論證，使之盡量符合國家各項用地標準和要求，為國土資源部門審查該項目用地，審批項目用地指標提供參考依據(jù)。

2.3做好項目分期用地統(tǒng)籌規(guī)劃，及時辦理必要的用地手續(xù)

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條第一款“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”。為此，為順利推進項目建設(shè)進展，建設(shè)單位要嚴格依照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，繳納相關(guān)土地補償費，以便于建設(shè)單位合法、合規(guī)取得項目建設(shè)用地。

同時，為保證項目用地補償?shù)慕?jīng)濟利益，建設(shè)單位從擴建角度考慮將預(yù)留擴建用地作為永久用地與先期用地統(tǒng)籌規(guī)劃、一次性與當?shù)卣勍渍鞯匮a償事宜，分期實施。但根據(jù)國家有關(guān)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，未經(jīng)原批準機關(guān)同意，連續(xù)2年未使用或不按批準用途使用國有土地的，由土地管理部門依法收回土地使用權(quán)，因此項目建設(shè)單位在預(yù)留用地征地時必須辦理必要的手續(xù)或妥善處理，以避免造成不必要的利益損失。

三、工程建設(shè)征地補償工作中存在的問題及建議

1.土地補償標準滯后、補償形式單一不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展

目前對被征地農(nóng)民主要是采取貨幣形式的一次性安置，而沒有把被征地農(nóng)民納入城市社會保障體系。許多地方政府以貨幣形式一次性支付征地補償費，失地農(nóng)民拿到幾輩子也很難掙到的補償費后往往不知道怎么有效利用。土地之于農(nóng)民，除了是必要的生產(chǎn)資料以外，往往還起著生活保障的作用。許多農(nóng)民在土地被征用后，不僅僅意味著失去了生產(chǎn)資料和就業(yè)機會，同時還失去了最低生活保障。從目前我國的情況看，可以考慮改目前的一次性貨幣補償為“永久性收益”補償，以保證被征地農(nóng)民有比較穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。

另一方面，我國現(xiàn)行的征地補償標準是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，補償和安置的標準都非常低且不合理。它既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實價值。正是由于征地補償標準不合理，才導(dǎo)致征地補償費過低，補償利益不及損失利益。

應(yīng)借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，改革征地補償標準，以市場作為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)地的生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)用途的預(yù)期收益，將土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當?shù)赝恋厥袌龅膬r格，實行公平補償，充分體現(xiàn)公平的原則。

2.合理解決土地權(quán)屬爭議糾紛，做好地上附著物清點

土地權(quán)屬爭議的成因很復(fù)雜，一是歷史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生產(chǎn)經(jīng)營中形成的糾紛以及其他各種原因。長期以來，由于農(nóng)業(yè)效益低下，土地收益很不確定，農(nóng)民并不非常珍惜土地的經(jīng)營權(quán)利，而征地時涉及的是直接現(xiàn)金收入，在逐利心理的驅(qū)使下，農(nóng)民自然對山林土地權(quán)屬究根問源，因此很容易挑起糾紛。還有一些本是屬同一個老生產(chǎn)隊或同族共有的荒地荒水等土地，歷史上沒有進行權(quán)屬劃分，征收時都想據(jù)為巳有，因此給建設(shè)單位在土地征用中也帶來了很多實際問題。

篇5

上個世紀90年代以來，以土地出讓金制度為核心的土地制度改革取得了很大的成績，激發(fā)了多元經(jīng)濟主體的活力，盤活了土地資源。本文在梳理土地出讓金制度實施以來的法律規(guī)章和總結(jié)實踐做法的基礎(chǔ)上，對土地出讓金收入和支出的性質(zhì)進行重新審視和界定，在此基礎(chǔ)上，視圖為土地出讓金制度改革和研究提供新的研究視角。

一、土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變及其性質(zhì)探討

（一）土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變

1988年《憲法》和《土地管理法》確立了我國國有土地有償使用制度。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。關(guān)于土地出讓金收入管理，1989年財政部的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》對土地使用權(quán)出讓收入的內(nèi)涵和外延作了界定：各級政府土地出讓主管部門將國有土地出讓給單位或個人，按規(guī)定向單位或者個人收取的土地出讓價款，包括土地金、續(xù)期土地出讓金、合同改約補償金。1992年下半年，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”。2006年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地使用權(quán)出讓收入定義進行了完善：政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。

（二）土地出讓金收入的形成過程

我國《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l、四十三條規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途；任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予被征地農(nóng)村集體和個人合理補償和妥善處理。《土地管理法》第五十八條規(guī)定了國家可以收回國有土地使用權(quán)的情形，并對土地使用權(quán)人進行適當補償。在這一憲制和法律架構(gòu)下，建設(shè)用地的供給來源分為征用農(nóng)地而增加的增量部分和城市內(nèi)部挖掘、儲備的存量部分，依靠行政特權(quán)形成土地儲備，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級市場的唯一供應(yīng)者，然后進行開發(fā)整理并按照市場原則和所有權(quán)原則向建設(shè)用地需求者供地，如圖1所示。

（三）土地出讓金收入的性質(zhì)

在快速工業(yè)化和城市化進程中，我國建設(shè)用地的供給大都來源于增量土地儲備，即農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化，本文以此為例從權(quán)力來源上界定地出讓金收入的性質(zhì)。

土地出讓金制度作為我國國有土地有償使用制度，促進了土地資源優(yōu)化配置和高效使用，但就其目前的土地產(chǎn)權(quán)配置手段來看，土地出讓金收入不僅僅以所有權(quán)原則和市場等價原則進行的，存在著不對稱的隱形產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系。

第一，國家是集體建設(shè)用地的唯一接受者，國家憑借公權(quán)力公共利益對私人產(chǎn)權(quán)的強勢地位而非市場機制強制性征用農(nóng)地，并按照國家規(guī)定給予農(nóng)民征收補償和相關(guān)安置，付出較低成本——本文稱之為集體土地所有權(quán)行政補償價格，獲得土地所有權(quán)，使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

第二，國家是建設(shè)用地使用權(quán)的唯一供給者。國家憑借土地用途管制和供地計劃等土地管理制度，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級市場的唯一供應(yīng)者，這時地方政府完全按照市場等價原則和所有權(quán)原則，向土地使用者出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)。

圖2模擬并比較了集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種情景：競爭性市場和完全壟斷市場。橫軸表示流轉(zhuǎn)面積，縱軸為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的成本或價格。假設(shè)集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中成本保持不變，表現(xiàn)為水平的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC。

第一種情景：在符合規(guī)劃的條件下，集體建設(shè)用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供給不可再生性等壟斷因素的存在，市場結(jié)構(gòu)介于完全競爭和完全壟斷之間的競爭性市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D和MR（用虛線表示），根據(jù)市場均衡條件MR=MC，市場在E點達到均衡時的價格和流轉(zhuǎn)面積分別為P0、Q0；

第二種情景：“先征后讓”的農(nóng)地非農(nóng)化。在規(guī)劃權(quán)（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）的配合下，國家運用征收權(quán)將集體農(nóng)用地征收為國有城市建設(shè)用地，按照農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC給農(nóng)民補償（用C0表示）后，再以市場方式出讓給土地使用者。在這一情景下，政府是城市建設(shè)用地的唯一供給者，市場結(jié)構(gòu)為完全壟斷市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D*和MR*（用實線表示），此時市場在E*點達到均衡時的價格和流轉(zhuǎn)面積分別為P*、Q*，如圖2所示。

在第一種情景下，集體土地所有者與城市建設(shè)用地需求者直接進行市場化自由交易，此時集體建設(shè)用地價格為P0。第二種情況，政府在“先征后讓”的“征地—出讓”行為中，集體土地所有權(quán)補償價格為C0，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格為P*，獲得一個剩余收益為（P*-C0）。第二種情況與第一種情況相比，集體土地所有者收益損失（P0-C0），建設(shè)用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），兩者之和為（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通過“先征后讓”獲得的農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)增值收益。根據(jù)對30多個城市的統(tǒng)計，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍。同樣的分析原理適用于存量土地供給情況。

綜上所述，若把土地出讓金收入只看作是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部價款，是片面的，靜態(tài)的，忽略了中國特殊國情和土地出讓金制度的復(fù)雜性。土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果，是土地使用權(quán)市場出讓價格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補償價格的剪刀差，本質(zhì)上是國家通過規(guī)劃權(quán)、征收權(quán)等公權(quán)力汲取的土地開發(fā)增值收益，這與國家稅收在權(quán)力來源上具有相似性，皆屬于公共財政管理范圍。

二、土地出讓金支出管理制度的歷史演變及其性質(zhì)探討

土地出讓金收入是一種政府性收入，理應(yīng)納入公共財政管理范圍，在理論上是毋庸置疑的，同時研究土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和流向及其性質(zhì)，也有助于推進土地出讓金支出管理制度的創(chuàng)新及判斷其在宏觀經(jīng)濟政策的作用。

首先，關(guān)于土地出讓金收入在各級政府之間的分配，國務(wù)院1989年5月出臺《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》規(guī)定土地出讓金收入地方和中央按照6：4分成；兩個月后，財政部公布的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》規(guī)定土地出讓金收入上繳中央比例降為32%；1992年下半年，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓金收入上繳中央財政部門的比例下調(diào)為5%；1994年實行分稅制后，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》將土地出讓金收入作為地方固定收入，并在此后逐漸被學者稱為地方財政的“第二財政”。這也符合政府間收入劃分的國際慣例，來源于不動產(chǎn)的政府收入一般歸屬于地方政府。

其次，關(guān)于土地出讓金的使用和支出管理，1989年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》、1995年《關(guān)于加強土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》都明確規(guī)定，土地出讓金上繳國庫，?？顚Ｓ?，專項用于城市建設(shè)和土地開發(fā)?！秶鴦?wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》（[2004]8號）規(guī)定土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的比例，按各市不低于土地出讓平均收益的15%確定。2006年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確要求2007年1月1日起，土地出讓收入全額納入地方基金預(yù)算管理，支出一律通過地方基金預(yù)算，實行徹底的“收支兩條線”管理?！蛾P(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）規(guī)定市縣財政、國土資源管理部門在編制土地出讓支出預(yù)算時，要確保足額支付征地和拆遷補償支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出，重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重；要嚴格按照規(guī)定將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金。隨著土地出讓金制度的實施，土地出讓金收支管理制度日趨嚴格和完善。根據(jù)中國土地出讓金支出實踐情況來看，一般來說，地方政府獲得土地出讓金收入后，要先行支付各種土地規(guī)費和征地補償，此后如有凈收益，則多用于城市建設(shè)和土地開發(fā)。土地出讓金純收益的近30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地出讓金收益的分配格局中，農(nóng)民只得到5%-10%，村級集體得到25%-30%，而60%-70%為各級政府和中間商獲取。

通過以上法律規(guī)章和規(guī)定可以看出，土地出讓金在支出過程中發(fā)揮著收入再分配的公共財政功能，首先，一部分支出用于集體土地土地價所有權(quán)行政補償價格；其次，一部分支出用于彌補土地出讓前的生地變成熟地的土地開發(fā)成本；最后，還要支付土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的各種稅費和交易成本。這三者在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買。剩余的部分為政府獲取的土地純收益，一部分成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源，其在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買；還有一部分用于提取農(nóng)村社會保障基金、廉租房等用途，其在國民收入流程中的作用類似于轉(zhuǎn)移支付。由于我國處于快速工業(yè)化和城市化階段，土地出讓金收入大多來源于增量土地供給，即農(nóng)地非農(nóng)化的先征后讓方式，此方式下的土地出讓金收入的支出結(jié)構(gòu)及其在國民收入流程的作用如圖3所示。

三、結(jié)論和啟示

第一，土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果。在價值形態(tài)上，土地純收益表現(xiàn)為土地使用權(quán)市場出讓價格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補償價格的剪刀差，本質(zhì)上是國家通過公共利益對私人產(chǎn)權(quán)的強勢地位對相關(guān)土地先征后讓方式汲取的土地開發(fā)增值收益，這與國家稅收在權(quán)力來源上具有相似性，屬于公共財政管理范圍。

第二，根據(jù)土地出讓金收入的性質(zhì)，土地出讓金制度是以國家“公共利益”對“私人財產(chǎn)”處于強權(quán)地位下的土地征收制度為杠桿的，這與西方國家主要依賴公平、自由市場手段配置土地資源方式有區(qū)別的。根據(jù)其來源確定其分配方向和“誰受損，誰理應(yīng)受到補償”原則，既不違背公共利益對私人財產(chǎn)的強權(quán)地位，也能體現(xiàn)“公產(chǎn)私產(chǎn)地位平等”物權(quán)法的精神。這就要求提供保證土地出讓金制度下的公共利益與私人利益平等博弈的制度，包括解決公共利益與私人利益矛盾的司法訴訟渠道。就目前的土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和模式看，其支出方向理應(yīng)從城市基礎(chǔ)建設(shè)投資退出，向失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等新農(nóng)村建設(shè)方向轉(zhuǎn)移。

第三，從土地出讓金收入的支出實踐情況來看，缺乏具有合理依據(jù)的土地出讓金收入分配的理論支撐，沒有技術(shù)方案的制度設(shè)計如同紙上談兵。政府到底憑借哪些權(quán)力可以取得土地使用權(quán)出讓收益中的增值收益；農(nóng)業(yè)土地向建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變的發(fā)展權(quán)增值收益，該如何計算，該歸誰所有?，F(xiàn)行集體農(nóng)地所有權(quán)的征地補償標準的科學性等等都應(yīng)該其合理的邏輯理論依據(jù)，而目前學術(shù)界和政界在這方面還沒有給予清晰的論證和結(jié)論，這也是土地出讓金制度的研究和改革方向。

第四，通過研究土地出讓金收支性質(zhì)可以清晰地看到土地出讓金收支在國民收入流程中的循環(huán)路線。從國民收入循環(huán)流程視角看，土地出讓金收入使得資金從私人部門流入政府部門，相當于國民收入的漏出量；土地出讓金支出通過轉(zhuǎn)移支付和政府購買，使資金從政府部門流入私人部門，相當于國民收入的注入量，這為土地出讓金收入?yún)⑴c國民收入經(jīng)濟循環(huán)的研究提供了新的視角。土地出讓金收入作為政府公共財政收入的重要來源，其支出發(fā)揮收入再分配功能，用于社會生產(chǎn)性質(zhì)或者收入再分配的支出項目，可以服從國家宏觀調(diào)控的需要。因此，土地出讓金制度可以作為國家宏觀經(jīng)濟政策，應(yīng)當成為我國土地出讓金管理政策的著眼點之一。

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2.趙國玲.“土地財政”的效應(yīng)分析[J].生態(tài)經(jīng)濟，2008（7）.

篇6

【引言】目前土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收問題，存在不公平、不合理現(xiàn)象，這主要是由于在不同程度商對轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)不明，對轉(zhuǎn)讓的規(guī)范程序不清、對轉(zhuǎn)讓標的土地使用權(quán)內(nèi)涵范圍和內(nèi)涵價值不透造成的。在此，筆者對這些情形結(jié)果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應(yīng)的稅負合法與公平。

一、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓概念內(nèi)涵及程序

1.1土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權(quán)已經(jīng)形成較為規(guī)范的法律體系，其法律法規(guī)主要有《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》，據(jù)此，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律概念是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈送等方式，轉(zhuǎn)讓是按法定的程序和條件進行的。這個概念中，土地使用權(quán)，性質(zhì)是國有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國有出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。不能把其他類型或性質(zhì)的土地使用權(quán)與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉(zhuǎn)讓。對此，國家專業(yè)機構(gòu)也許對此比較清楚些，但是被管理對象也許含混些。

1.2土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實質(zhì)。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的例外，實質(zhì)是補辦出讓等有償使用手續(xù)或補辦其他體現(xiàn)國有土地使用權(quán)的手續(xù)，與此同時劃撥土地使用權(quán)本身的價值也在市場主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)讓所涉及的當事人有三個，包括國家、原劃撥土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓者、土地使用權(quán)和所附著不動產(chǎn)的受讓者。在此，從劃撥土地使用權(quán)概念和轉(zhuǎn)讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權(quán)法律概念。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。這里說的無償取得是相對的，相對于國家這一主體而言的，肯定是無償?shù)?，而相對于國家之外的其他?quán)利主體，不一定是無償?shù)摹?/p>

1.2.3劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府審批。有批準權(quán)的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實質(zhì)是國家是對受讓方直接或間接實現(xiàn)所有權(quán)。先行對不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方實施出讓行為，然后再行轉(zhuǎn)讓，就屬于國家對不動產(chǎn)受讓方間接實現(xiàn)土地所有權(quán)；此外，國家可以對不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方直接實施出讓行為而實施土地所有權(quán)。按照法律法規(guī)規(guī)定可以使用劃撥土地使用權(quán)的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國家行使所有權(quán)，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權(quán)的內(nèi)在涵義。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)。集體有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。在此，使用集體土地的單位和個人享受的集體土地使用權(quán)，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權(quán)。

1.3.2集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實施情況下，先將集體土地征收為國家所有，再按照國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓的法律程序進行轉(zhuǎn)讓，從而間接實現(xiàn)集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這里的轉(zhuǎn)讓實質(zhì)含義只能是前一主體讓出土地使用權(quán)，后一主體得到使用權(quán)，但前者讓出的土地使用權(quán)與后者得到的使用權(quán)在性質(zhì)和類型上迥乎不同，有時還可能附帶性出現(xiàn)用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉(zhuǎn)讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉(zhuǎn)讓前置程序的例外，就是當時受讓方是符合使用集體土地使用權(quán)的主體時，實質(zhì)上就成了純粹地面上建筑物、構(gòu)筑外等的轉(zhuǎn)讓，集體使用權(quán)的被所有者重新予以了相應(yīng)的配置，只須轉(zhuǎn)讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請時，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權(quán)征為國有的方式。集體土地所有權(quán)征為國有，主要有強制性和非強制性兩種方式。征收是屬于強制性的方式，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。同時根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行，以及如此等有關(guān)條款，可以認定征收土地具有強制性；征購屬于非強制方式，但法律對征購的概念與實際應(yīng)用鮮有提及，筆者認為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關(guān)系行為。

二、對應(yīng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序的計稅依據(jù)

2.1國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計稅依據(jù)。

根據(jù)《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實施細則》及財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于契稅征收中幾個問題的批復(fù)》[財稅[1998]96號]規(guī)定，土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)出售、房屋買賣的計稅依據(jù)是成交價格，即土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同確定的價格，包括承受者應(yīng)交付的貨幣、實物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟利益。因此，合同確定的成交價格中包含的所有價款都屬于計稅依據(jù)范圍。土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買賣的成交價格中所包含的行政事業(yè)性收費，屬于成交價格的組成部分，不應(yīng)從中剔除，納稅人應(yīng)按合同確定的成交價格全額加行政事業(yè)性收費計算繳納契稅。所以國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，稅收機關(guān)和作為協(xié)助執(zhí)行機關(guān)的國土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價值構(gòu)成依據(jù)時，主要應(yīng)當包括出讓金收據(jù)、轉(zhuǎn)讓前的納稅收據(jù)以及其他一切行政事業(yè)性收據(jù)。在轉(zhuǎn)讓時，沒有成交價格或成交價格明顯偏低，則應(yīng)根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】的要求，征收機關(guān)可依次按下列兩種方式確定：1、評估價格：由政府批準設(shè)立的房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)相同地段、同類房地產(chǎn)進行綜合評定，并經(jīng)當?shù)囟悇?wù)機關(guān)確認的價格。2、土地基準地價：由縣以上人民政府公示的土地基準地價。當然第二種情況需要稅政機關(guān)專業(yè)人員熟練完成基準地價在具體宗地條件下的價值轉(zhuǎn)換工作，否則，會因忽視容積率、時點、宗地個別條件等引起的價值差異而導(dǎo)致稅負的不公平。

2.2劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計稅依據(jù)。

根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】，出讓國有土地使用權(quán)的，其契稅計稅價格為承受人為取得該土地使用權(quán)而支付的全部經(jīng)濟利益。先以劃撥方式取得土地使用權(quán)，后經(jīng)批準改為出讓方式取得該土地使用權(quán)的，應(yīng)依法繳納契稅，其計稅依據(jù)為應(yīng)補繳的土地出讓金和其他出讓費用。已購公有住房經(jīng)補繳土地出讓金和其他出讓費用成為完全產(chǎn)權(quán)住房的，免征土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的契稅。

所以國有劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其劃撥價格在轉(zhuǎn)讓方、受讓方之間轉(zhuǎn)移，其交易價格是計稅的價值依據(jù)；但同時出讓手續(xù)時發(fā)生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計稅依據(jù)是應(yīng)補繳的土地出讓金加其他出讓費用。因此在直接出讓土地使用權(quán)給受讓方的情況下，受讓實際納稅的計稅依據(jù)依然是全部土地價值。如果直接出讓給轉(zhuǎn)讓方，此時，還沒發(fā)生劃撥土地使用權(quán)價格的交易，轉(zhuǎn)讓的納稅依據(jù)是應(yīng)補繳的土地出讓金加其他出讓費用。直接補辦出讓手續(xù)給轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計稅依據(jù)。

集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉(zhuǎn)讓程序計算計稅依據(jù)，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權(quán)依法另行配置的程序，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓、受讓”行為，這個程序中，因為是非交易行為，依法不屬于征稅范疇，交易者所以繳納的只是房屋建筑物、構(gòu)筑物、附著物等的契約稅。

三、結(jié)論。

在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下，涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，法律體系復(fù)雜，形成了不同土地使用權(quán)權(quán)性質(zhì)、類型，其轉(zhuǎn)讓所以適用的法律、法規(guī)和程序比較專業(yè)化，國土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協(xié)助稅政機關(guān)正確征稅；稅政機關(guān)只有根據(jù)國土資源管理方面的法律、法規(guī)并結(jié)合稅收的方面法律、法規(guī)、規(guī)章、以及規(guī)范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權(quán)流程的環(huán)節(jié)、弄清交易過程環(huán)節(jié)的計稅依據(jù)所包含的價值內(nèi)涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據(jù)客觀，體現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅負上的社會公平。

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 [5] (美)雷利?巴洛維. 土地經(jīng)濟學[M]. 谷樹忠譯. 北京：農(nóng)業(yè)大學出版社，1989

篇7

目前，我國正在全面推進新農(nóng)村建設(shè)，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經(jīng)達到37%，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進城市化進程的過程中必然會涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設(shè)施建設(shè)或是這些土地被用買給開發(fā)商進行住宅建設(shè)。在這個過程中由于農(nóng)民本身知識能力的有限、政府管理上的漏洞、市場機制、社會心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問題。

一、農(nóng)村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一

對于農(nóng)村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據(jù)土地承包者依賴土地的程度所決定的。農(nóng)民對于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點主要有：（1）同意土地被征用，但就補償標準不認同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補償款不能滿足他們對工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們在自己的土地和房產(chǎn)被征用時抱著一種“隨大流”的心里，即別人動，我也動。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴展。

（二）被征用土地農(nóng)民的意見不能得到充分的表達

當農(nóng)民的土地被征收或房屋被動遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個利益集團。這個利益集團的主要目的就是為了保證自己獲得應(yīng)有的損失補償并以集體的方式來表達自己的意愿，這個集團對動遷方具有監(jiān)督作用。但是這個集團又受到知識水平、個人素質(zhì)、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結(jié)構(gòu)松散、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣的利益集團在表達自己意愿的時候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團的角度來看，在農(nóng)村存在的利益集團的主要類型有特殊性利益集團和廣泛性利益集團。特殊性利益集團包括：強勢權(quán)利精英：農(nóng)村干部或指在村委會任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團、黑惡勢力集團。廣泛性利益集團包括：普通農(nóng)業(yè)勞動者利益集團、農(nóng)民工人利益集團、農(nóng)民雇工利益集團。從利益集團劃分角度來看，被征用土地的普通農(nóng)民無疑是以弱勢群體，他們的意見表達和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達。

（三）征地程序不規(guī)范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進行實地的現(xiàn)場資產(chǎn)核對――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶利益補償――下達征地的時間限制――土地被征用，在這個過程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個被動的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個人素質(zhì)、文化水平、工作經(jīng)驗的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會出現(xiàn)強拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導(dǎo)火索。農(nóng)地征用問題在當前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)地征用的社會效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶具有較強的相對剝奪感，他們明顯意識到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對稱和手里的特權(quán)在征用土地過程中的尋租現(xiàn)象。

（四）農(nóng)村土地征用補償不合理

在土地的征用過程中，土地補償是農(nóng)民主要關(guān)注的問題。具體的補償標準主要由4部分組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。但在實際的征用過程中，這樣的標準往往與農(nóng)民心中的利益損失標準。比如對被征用土地上生長的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補償上相同這明顯是不合理的。同時這些標準也隨著物價水平的上漲和經(jīng)濟條件的變化顯得過低。比如在安置補助費上，3年前租一個單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標準還沒有變，這樣對農(nóng)民無疑又是一個損失。另外，在補償問題上，也出現(xiàn)補償?shù)亩嘀貥藴蕟栴}。即對一些比較難纏的人給予補償?shù)臉藴示吞岣?，對于所謂的老實人則采取另一種態(tài)度和標準。

二、原因分析

（一）村委會不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度

農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關(guān)者也是個人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會――全體村民的代表與個人的利益形成矛盾體，村委會不會因為村中個別人的土地被征用問題代表這些農(nóng)民去進行意見表達和問題協(xié)商。另外，從權(quán)力使用的角度來看，在農(nóng)村土地被征用時，往往征用的主體是上級政府部門或者是村委會的招商引資。在這樣的力量對比中，村委會首先會選擇服從上級主管部門或是投資單位，村委會站在了與被征收土地農(nóng)民的對立面，而農(nóng)民相對的變成了弱勢群體。這時村委會的態(tài)度只能代表村委會中個別人的意見，而不是被征用土地農(nóng)民的真實聲音。在我國農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營外，還有一部分土地的管理權(quán)掌握在村委會手里。這部分土地有時是村委會負責管理，但大多數(shù)情況下村委會通過某種形式將這些土地承包給村里的個人來經(jīng)營。對于這部分土地其實是出現(xiàn)了“所有權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分離。所以有時候這部分屬于全體村民的土地在被村委會使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導(dǎo)致在利益維權(quán)上沒有形成穩(wěn)固的利

益集團

在土地征用過程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團結(jié)構(gòu)松散，缺乏信息溝通而后管理，同時人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時候維權(quán)的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當一方給予的條件與自己的意愿相同的時候，一些人就會投降另外一個利益集團，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達集體利益時出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時被征地的農(nóng)民也意識到，自己的集團能量與其他利益集團相對比，明顯處于劣勢地位，在這個利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應(yīng)有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應(yīng)得的基本利益或者少于應(yīng)得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團結(jié)在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農(nóng)民的土地被征用時，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個利益集團，這個利益集團往往在整個動遷過程中處于弱勢的地位，信息傳播一般限于集團的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個人的想法不一樣，可能存在不真實的信息。他們從政府或者開發(fā)商處獲得信息時，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達往往又會因為信息傳播的時間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權(quán)上來看，在政府征用土地或者是開發(fā)商想要購買土地時候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進行規(guī)劃，然后再與村民進行談判。這樣的談判是一種強迫性比較強的通知，村民基本不存在選擇權(quán)，只能選擇被動的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時，對于補償款的標準沒有準確的衡量，政府部門對于標準的制定沒有采取公開透明的聽證會制度來衡量和制定。標準上的“盲區(qū)”使應(yīng)該是農(nóng)民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。

（四）相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關(guān)人士去填補。從目前來看，關(guān)于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》，國務(wù)院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過，并施行。但是對于具體的實際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實施者。對于土地征用過程中的權(quán)責劃分不清，對于違法亂紀的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實施過程中這個公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發(fā)者來解釋。公共利益在實際操作中概念模糊。另外法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責任、義務(wù)等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權(quán)力缺失，使農(nóng)民維權(quán)路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農(nóng)村的土地的過程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級主管部門主要關(guān)心結(jié)果而對過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對征地過程中的各個環(huán)節(jié)控制不足，對相關(guān)信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發(fā)生的一個重要因素。另外，政府對于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設(shè)施建設(shè)征地、房地產(chǎn)開發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務(wù)于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟實力，但是在具體的項目評估過程中，缺乏科學合理的評估手段，項目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費土地資源的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村土地征用問題的對策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯誤的負面信息對農(nóng)民的誤導(dǎo)和農(nóng)民對政府的誤解。在征地的過程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進行合理而有效的溝通，導(dǎo)致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對農(nóng)村征地補償標準要信息公開化，建立土地評估體制。作為市場經(jīng)濟體制，我國的資源配置不能局限于計劃經(jīng)濟手段，在公共利益的基礎(chǔ)上進行征地補償?shù)臉藴什荒芨阋坏肚?，工作?yīng)該因地制宜，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況，對土地的價格和潛在利益進行系統(tǒng)的評估，同時對評估的結(jié)果進行聽證，充分聽取村民的意見，對于土地損失的補償標準應(yīng)該采取公示的形式進行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應(yīng)的法律制度

現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細，各地方政府應(yīng)該出臺具有針對性的法律法規(guī)，盡量做到細化。另外要從法律層面上構(gòu)建合理的群眾維權(quán)制度。建立有針對性的法律制度是解決農(nóng)村征地問題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標準，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補償標準。用法律法規(guī)來保障人民的根本利益不受到損害。同時還要建立被征用土地農(nóng)民的社會保障機制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時也可能因為住房的變更使被征用土地的農(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個有針對性的扶持機制和保障機制來幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。

（三）政府要加強農(nóng)村土地征收問題的監(jiān)管力度

在農(nóng)村土地征收的問題上，政府應(yīng)該從源頭開始進行監(jiān)管。其中包括項目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡單的為了一個年度的工作業(yè)績或者是暫時的地區(qū)利益就盲目的進行土地征收，政府有關(guān)部門要對項目嚴格把關(guān)。對于工作的階段性成果進行考察，并設(shè)定違法舉報方式，建立群眾監(jiān)督機制和信息反饋機制。政府也應(yīng)該設(shè)立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機構(gòu)參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強農(nóng)民的法律意識，政府要給予法律援助

農(nóng)民要積極的提高自身的維權(quán)意識和法律意識。農(nóng)民本身要加強自身的學習，對自身所擁有的權(quán)力和義務(wù)有所了解，增強法律意識。同時政府對農(nóng)民要進行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進時，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來進行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強了被拆遷者或土地征用者的法律意識，同時又幫助了利益集團中的相對弱勢集團的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當農(nóng)民認為自己的土地補償款不合理時，通過合理的途徑和方法為自己維權(quán)。

參 考 文 獻

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團視角下的地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險投入研究[J].經(jīng)營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農(nóng)村利益集團扭曲與基層建設(shè)[J].烏魯木齊職業(yè)大學學報.2010（4）：18～19

篇8

另查明：金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊進行了規(guī)劃調(diào)整；被告在作出被訴具體行政行為之前未進行公告。

原告訴稱，被告在作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定前，明知原告具有利害關(guān)系，卻未聽取原告的陳述和申辯，致使原告無法及時提出異議。同時，被告作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定的依據(jù)也并不充足。綜上，原告要求判令撤銷被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定具體行政行為。

被告辯稱，原告與被訴具體行政行為之間不具有利害關(guān)系，故原告不具有訴訟主體資格。同時，被告作出被訴具體行政行為程序合法，認定事實清楚，適用法律正確，故請求法院駁回原告。

第三人辯稱，完全同意被告的意見，請求法院駁回原告。

［審判］

本案存在兩個爭議焦點：一是原告是否具有訴訟主體資格；二是被告所作具體行政行為是否合法。

關(guān)于原告的訴訟主體資格。法院認為，2005年4月21日，上海市金山區(qū)發(fā)展計劃委員會向原告作出批復(fù)，同意原告在金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊開發(fā)建設(shè)商業(yè)用房，并要求原告按基建程序辦理有關(guān)手續(xù)。上海市金山區(qū)發(fā)展計劃委員會的上述批復(fù)，固定并外化了原告同金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊之間的利害關(guān)系，排除了濫訴的風險。據(jù)此，原告雖然不是被告作出被訴具體行政行為的直接相對人，但原告與被訴具體行政行為具有真實的法律上的利害關(guān)系，原告訴訟主體資格適格。

關(guān)于被訴具體行政行為的合法性。法院認為，在法律適用方面，被告作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)為《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第25條、《閑置土地處置辦法》第4條，被告所援引的上述法律法規(guī)及部門規(guī)章存在嚴重的瑕疵。首先，被告作出被訴具體行政行為的時間是在2010年6月30日，而《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》分別于2007年8月30日和2009年8月27日進行了修正，被告依法應(yīng)適用修正后的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。修正前的第25條修正后變?yōu)榈?6條，但被告仍然按照修正前的法律條文作出被訴具體行政行為，屬于明顯的適用法律錯誤；其次，《閑置土地處置辦法》第2條第1款明確規(guī)定，“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。 ”第三人雖與原上海市金山區(qū)房屋土地管理局簽訂了國有土地使用權(quán)出讓合同，并支付了土地出讓金，但卻始終未取得土地使用權(quán)證。 《中華人民共和國物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。 ”第三人未取得土地使用權(quán)證，即尚未取得土地使用權(quán)。在這種情況下，被告不具備收回閑置土地使用權(quán)的前提條件。被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定書要求第三人“到房地產(chǎn)登記機構(gòu)辦理房地產(chǎn)注銷手續(xù)”，在第三人未取得土地使用權(quán)證的情況下并不具有可操作性；最后，被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定書認定第三人應(yīng)于2004年12月31日之前動工建設(shè)，但至2010年6月30日仍未動工開發(fā)，并據(jù)此作出被訴具體行政行為。經(jīng)庭審查明，金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊進行了規(guī)劃調(diào)整。在這種情況下，被告仍然將國有土地使用權(quán)出讓合同約定的動工日期2004年12月31日作為認定閑置土地的起算點，明顯違背了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條以及《閑置土地處置辦法》第4條第2款的規(guī)定，屬適用法律錯誤。在執(zhí)法程序方面，《閑置土地處置辦法》第5條規(guī)定，“依照本辦法第4條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者繳銷建設(shè)用地批準書，注銷土地登記和土地證書。 ”《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第39條第1款規(guī)定，“依法收回土地使用權(quán)的，市或者區(qū)（縣）土地管理部門應(yīng)當提前予以公告。公告期不少于30日。 ”被告在作出被訴具體行政行為之前沒有依據(jù)上述規(guī)定進行公告，執(zhí)法程序違法。同時，被告向上海市金山區(qū)人民政府請示的處置方案為協(xié)議收購，上海市金山區(qū)人民政府批復(fù)的處置方案也為協(xié)議收購。但被告最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協(xié)議收購的內(nèi)容。因此，被告作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定實質(zhì)上并未獲得上海市金山區(qū)人民政府的批準，違反了《閑置土地處置辦法》第5條的程序性規(guī)定。

綜上，被告所作出的被訴具體行政行為在適用法律和執(zhí)法程序方面存在嚴重的瑕疵，依法應(yīng)予撤銷。據(jù)此，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條、《中華人民共和國物權(quán)法》第9條第1款以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第39條第1款，參照《閑置土地處置辦法》第2條第1款、第4條第2款、第5條，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項第2目、第3目之規(guī)定，上海市金山區(qū)人民法院于2011年7月15日作出一審判決：撤銷被告上海市金山區(qū)規(guī)劃和土地管理局于2010年6月30日作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定具體行政行為。

一審宣判后，上海綠谷房地產(chǎn)發(fā)展有限公司提出上訴。 2011年10月24日，上海市第一中級人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

［評析］

隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，取得新增土地使用權(quán)的法律門檻明顯抬高。相應(yīng)地，存量土地使用權(quán)的商業(yè)價值則更加凸顯。在這種背景下，作為存量土地的一部分，閑置土地使用權(quán)收回開始受到越來越多的關(guān)注，由此引發(fā)的行政訴訟也開始呈現(xiàn)出上升的趨勢。本案的審理，涉及原告訴訟主體資格認定及被訴具體行政行為合法性審查等問題，在此類行政案件的審理中具有一定的代表性。筆者擬結(jié)合本案對審理此類行政案件的司法審查要點作一剖析。

一、對原告訴訟主體資格的認定

行政訴訟當中，具體行政行為的非直接相對人是否具有原告訴訟主體資格一直存在爭議。對此，現(xiàn)行法律針對一些特定類型的案件作出了明確的規(guī)定。比如，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條第1項、第2項、第3項規(guī)定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：

（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責任的”；《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定，“房屋登記機構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記，債權(quán)人不服提訟，符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當依法受理：（一）以房屋為標的物的債權(quán)已辦理預(yù)告登記的；（二）債權(quán)人為抵押權(quán)人且房屋轉(zhuǎn)讓未經(jīng)其同意的；（三）人民法院依債權(quán)人申請對房屋采取強制執(zhí)行措施并已通知房屋登記機構(gòu)的；（四）房屋登記機構(gòu)工作人員與債務(wù)人惡意串通的。 ”在上述法律與司法解釋已經(jīng)對非直接相對人訴權(quán)作出明確規(guī)定的情況下，人民法院嚴格執(zhí)行即可，并無太多爭議。

本文所要探討的是，在法律或司法解釋沒有作出明確規(guī)定的情況下，法院應(yīng)如何認定非直接相對人訴權(quán)的問題。 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條第4項規(guī)定，“與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的”公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。 “法律上利害關(guān)系”一詞的內(nèi)涵太過寬廣，以致其外延在實踐當中也很難把握。筆者認為，在司法實踐當中，法院應(yīng)當具體從以下兩個方面進行判斷。

（一）是否存在濫訴的風險。法律之所以原則上將非直接相對人的訴權(quán)排除在外，主要是要避免濫訴的出現(xiàn)。要排除濫訴的風險，主要應(yīng)考慮兩個問題，即原告利益是否真實以及類案數(shù)量是否可控。筆者認為，只要原告利益真實且類案數(shù)量可控，原則上即應(yīng)當賦予其訴訟主體資格。本案中，原告取得了上海市金山區(qū)計劃和發(fā)展委員會的立項批文。按照現(xiàn)行的用地審批流程，在取得國有土地使用權(quán)之前，要經(jīng)過立項、規(guī)劃、用地批文等多個環(huán)節(jié)。盡管內(nèi)容不同，但作為行政許可，立項、規(guī)劃以及用地批文均賦予了土地受讓人一定的許可利益。由于這種行政許可是第三方行政機關(guān)在無爭議的情況下作出的，因此土地受讓人在行政許可項下所取得利益的真實性是有保障的。同時，由于在一塊特定土地上能夠獲得立項批文的個人或組織的數(shù)量通常總是有限的，因此賦予已獲取立項批文者原告訴訟主體資格也不會導(dǎo)致類案數(shù)量不可控。

（二）擁有訴權(quán)的直接相對人事實上是否會行使訴權(quán)。訴權(quán)的有無，不僅關(guān)乎原告自身利益的保護，更關(guān)乎司法審查范圍的確定。從某種意義上來說，原告訴訟主體資格只是實現(xiàn)司法審查的載體，其訴權(quán)范圍直接影響著司法審查范圍的廣度和深度。基于這種考慮，在認定原告的訴訟主體資格時，還要同時考慮司法審查范圍所受到的影響。如果直接相對人事實上不大會行使訴權(quán)，則可以考慮賦予非直接相對人訴權(quán)，以維護司法審查的正常范圍。否則，應(yīng)有的司法審查極易因當事人有意或無意的制度安排而被屏蔽。比如在本案中，由于土地儲備制度的存在，政府并未將土地使用權(quán)直接出讓給原告，而是與第三人簽訂了國有土地使用權(quán)出讓合同，然后再由第三人與原告簽訂國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)行的土地儲備制度，所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由政府壟斷收購和儲備，并經(jīng)土地儲備中心開發(fā)后統(tǒng)一向市場提供，土地儲備中心具有在政府行政法規(guī)規(guī)定的收購范圍內(nèi)壟斷收購、儲備、開發(fā)、供應(yīng)土地的權(quán)力。各地如本案第三人一樣的土地整理公司，雖然具備了公司法人的形式，但事實上多由土地儲備中心或其他國有機構(gòu)控股，基于商業(yè)運作的便利而設(shè)立。在這種情況下，通過賦予土地整理公司這一直接相對人訴權(quán)以實現(xiàn)對收回國有土地使用權(quán)類案件的司法審查，事實上是沒有多大可能的。在直接相對人怠于行使訴權(quán)的情況下，如果再一概否定非直接相對人的訴權(quán)，則直接的后果就是使得收回閑置土地國有使用權(quán)這一具體行政行為最終游離于司法審查的范圍之外?！?〕基于此，本案中的原告應(yīng)當被賦予訴訟主體資格。

二、對被訴具體行政行為合法性的審查

在審理收回閑置土地使用權(quán)案件當中，同樣應(yīng)當從執(zhí)法依據(jù)、認定事實、適用法律和執(zhí)法程序等四個方面進行審查。限于篇幅，筆者僅就此類案件當中的三個共性問題進行探討。

（一）執(zhí)法依據(jù)

在執(zhí)法依據(jù)的司法審查中，首先應(yīng)當查清國土資源部相關(guān)部門規(guī)章的準確名稱。在審理過程中，被告提交的部門規(guī)章的名稱為《閑置土地處置辦法》。為了核實上述部門規(guī)章的真實性，筆者作了以下工作：一是使用上海市法院審判系統(tǒng)中的法律檢索軟件查詢，該軟件同時顯示了《閑置土地處置辦法》和《閑置土地處理辦法》，兩者除了標題不同以外，內(nèi)容完全一致；二是在互聯(lián)網(wǎng)上通過百度〔4〕和法律圖書館網(wǎng)站〔5〕進行查詢，發(fā)現(xiàn)存在同樣問題；三是查閱了相關(guān)的書籍文獻，發(fā)現(xiàn)前述問題依然存在；〔6〕四是檢索了國土資源部的官方網(wǎng)站，〔7〕發(fā)現(xiàn)部門規(guī)章的名稱為《閑置土地處置辦法》。為了查清部門規(guī)章的準確名稱，法院要求被告在第二次庭審中出示了紙質(zhì)版的文件匯編，最終確定名稱應(yīng)當為《閑置土地處置辦法》。有鑒于上述困難，筆者建議最高法院能夠?qū)Ψü僬曳ǖ臋?quán)威途徑盡早予以明確。

（二）適用法律

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中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農(nóng)地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N制度安排。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用補償制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，在當時的歷史條件下，對于保障國家經(jīng)濟建設(shè)，加快工業(yè)化和城市化，起了巨大的作用，農(nóng)民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)加以補償，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，它肯定了土地對農(nóng)民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，確保土地補償費主要用于被征地的農(nóng)戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅等三種農(nóng)民安置方式。這對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農(nóng)民之間的關(guān)系，具有非常重要的意義。綜觀我國農(nóng)地征用領(lǐng)域的機制，全面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責及公平正義準則、縣鄉(xiāng)村三級協(xié)調(diào)分工及利益分配機理到農(nóng)民在征地中的責權(quán)利規(guī)定等，均沒有實現(xiàn)科學、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮(zhèn)化進程中的征地補償標準又低于其他性質(zhì)的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設(shè)或服務(wù)項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業(yè)用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權(quán)和公權(quán)力。甚至不少的地方政府追求短期經(jīng)濟效應(yīng)或眼前經(jīng)濟利益而通過農(nóng)地征用大搞經(jīng)濟開發(fā)，樂此不疲地進行權(quán)利尋租行為。另一方面，這樣的法律規(guī)定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農(nóng)村集體土地征用的最終處置權(quán)，有關(guān)政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續(xù)。而當被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉(xiāng)政府與新的用地主體協(xié)商確定后，土地征用就根本不以被征地農(nóng)民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權(quán)的村一級單位便主要發(fā)揮行政命令的執(zhí)行角色，而不能履行談判角色。村集體經(jīng)濟組織大會或農(nóng)民也沒有多少可以影響農(nóng)地征用的決策的能力了。村領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)地征用執(zhí)行過程前后，只有發(fā)揮“模范帶頭”、“說服引導(dǎo)”和“安撫一方”的份兒，但當遇到征地補償?shù)母鞣嚼娣峙洳痪扔煞伞⒄呋蛐姓畈拍茉斐傻膯栴}時，顯然簡單的說服、勸導(dǎo)和安撫已經(jīng)難以起到應(yīng)有的作用。于是容易形成地方政府與農(nóng)民對峙的局面，造成對社會穩(wěn)定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現(xiàn)象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)社會長治久安的欣欣向榮的大環(huán)境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產(chǎn)權(quán)界定導(dǎo)致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規(guī)定，集體土地歸各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經(jīng)濟組織所有，且目前我國農(nóng)村缺乏行使集體所有權(quán)的嚴謹?shù)慕M織形式和程序。農(nóng)村土地至今呈現(xiàn)的所有結(jié)構(gòu)依然是：第一級所有為村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有；第二級所有是村農(nóng)民集體所有；第三級所有是鄉(xiāng)（集）農(nóng)民所有。盡管農(nóng)村土地歸村民小組、村這些集體經(jīng)濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權(quán)是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農(nóng)地征用問題時服從鄉(xiāng)一級集體經(jīng)濟組織的安排意見。所謂農(nóng)村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉(xiāng)、村干部小團體所有，造成集體土地所有權(quán)的虛位或易位。我國目前集體土地所有權(quán)主體的不確定，實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)不明晰，這就為不合理的農(nóng)地征用留下可乘之機，進而導(dǎo)致了不合理的征地補償。

我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)特征是：產(chǎn)權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差、流動性弱（指單向度的權(quán)屬轉(zhuǎn)移）。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實際上存在不確定性，農(nóng)民持有土地的財產(chǎn)權(quán)，但對是否擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在很大爭議，本應(yīng)該部分歸屬于私人的產(chǎn)權(quán)混淆于公共領(lǐng)域中，這樣的由于產(chǎn)權(quán)不清晰現(xiàn)狀而產(chǎn)生的博弈的結(jié)果，當然農(nóng)民職能是處于“弱勢位置”，于是農(nóng)民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地征用補償費分配不公。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂，導(dǎo)致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中，都有明確的規(guī)定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規(guī)定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會、鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題，一旦有土地征用補償費下發(fā)時，大家都爭先恐后地當土地所有權(quán)主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的含糊不清，才產(chǎn)生了土地征用補償費“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟組織提”的現(xiàn)象，使得原本就很少的征用費到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經(jīng)濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配，便出現(xiàn)了“人人所有，人人無權(quán)”的現(xiàn)象，加之現(xiàn)實集體組織對土地征用費管理使用不規(guī)范，被少數(shù)幾個管理者所控制，進而被用于發(fā)放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)政府部門在將農(nóng)民集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價值。從而呈現(xiàn)出征地收益分配的不合理及征地補償費在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉(zhuǎn)，即農(nóng)民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。同時農(nóng)地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經(jīng)濟組織而將農(nóng)民排除在外，被征地農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農(nóng)民土地的所有權(quán)也應(yīng)該是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，農(nóng)民對自己財產(chǎn)（土地）也應(yīng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是只因這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的長期不明確，農(nóng)民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整互動發(fā)展的深入，農(nóng)民一方面因農(nóng)村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續(xù)承受越來越大的征地收益損失，另一方面農(nóng)民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續(xù)，于是由此引發(fā)的農(nóng)民和村級經(jīng)濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當前制約社會穩(wěn)定和諧的一大消極因素。

三、現(xiàn)行征地補償標準的不合理性和不科學性

在將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償?shù)脑瓌t。在《土地管理法》對征地補償?shù)囊?guī)定中并沒有區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據(jù)《土地管理法》，中國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4-6倍。在實際工作中，由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內(nèi)采取下限，不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現(xiàn)尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導(dǎo)致了農(nóng)用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應(yīng)有效的監(jiān)督監(jiān)控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床?，F(xiàn)行的征地補償標準，以土地平均農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍計算，只考慮了對土地的農(nóng)產(chǎn)品的補償，沒有充分考慮土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，更沒有體現(xiàn)土地利用的潛在價值，使被征地農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果。這種按照年產(chǎn)值來確定的補償標準，未體現(xiàn)土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)換的巨大增值價值，更沒有體現(xiàn)土地市場的供求狀況，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現(xiàn)行的補償政策來看，對失地農(nóng)民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業(yè)安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農(nóng)民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農(nóng)民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農(nóng)民。這種方式的優(yōu)點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農(nóng)地具有農(nóng)民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農(nóng)民的生計出路缺乏長遠考慮。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，失地農(nóng)民較易通過自謀職業(yè)來解決自己的生計。但是，在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，失地農(nóng)民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩(wěn)定因素。就業(yè)安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地數(shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計劃經(jīng)濟體制時期存延的一種老辦法，現(xiàn)時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農(nóng)民就業(yè)，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)有用工的自由，而我國農(nóng)村人口素質(zhì)不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業(yè)，也面臨著很大大的下崗風險。之前的招工就業(yè)安置在實踐中已失去了意義和作用?，F(xiàn)行征地機制未考慮中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會保障問題。中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產(chǎn)”的特征。失去土地的農(nóng)民，在沒有任何保障的條件下尋找就業(yè)機會，加大了就業(yè)風險和就業(yè)成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：有關(guān)部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應(yīng)有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農(nóng)民的意見，不做深入細致的工作，只強調(diào)征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，再加上自身知識文化素質(zhì)的限制，農(nóng)民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農(nóng)民趕離土地，然后由政府出讓。土地預(yù)征導(dǎo)致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農(nóng)民利益關(guān)系激化，進而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

六、結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中的征地補償一直不能實現(xiàn)失地農(nóng)民滿意的生計和發(fā)展，造成了城鎮(zhèn)化率較高與失地農(nóng)民生存和發(fā)展質(zhì)量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經(jīng)濟在征地補償中體現(xiàn)不完全、農(nóng)民的弱勢地位的改善沒有真正提到應(yīng)有的高度等是造成這種現(xiàn)象的主要體制背景和原因。在改革開放已經(jīng)深入推進30多年的今天，應(yīng)該像其他經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現(xiàn)農(nóng)地征用補償?shù)目茖W合理運行，使得我國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)地征用問題得到有效的解決，失地農(nóng)民的生計得到合理改善，并啟發(fā)或促進“三農(nóng)”問題的持續(xù)改進和解決。

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我國現(xiàn)行土地審批制度是以《土地管理法》為法律依據(jù)，以土地用途管制為核心，以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和征收農(nóng)民集體所有土地為主要內(nèi)容的審批制度。土地審批制度實施以來，在嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，集約節(jié)約利用土地，保護耕地，保障經(jīng)濟建設(shè)，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但是從實踐情況看，我國的建設(shè)用地管理使用還存在很多問題，作為建設(shè)用地管理的主要手段，城市建設(shè)用地審批程序中不合理的成分亟待優(yōu)化改進。優(yōu)化建設(shè)用地審批程序是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是深化行政審批制度改革的題中之義。黨的以來，我國基本形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的組織架構(gòu)和職能體系，行政審批制度改革不斷推進。但同時，現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的地方，尤其是近十年間，各地加快經(jīng)濟發(fā)展，城市建設(shè)如火如荼，城鎮(zhèn)化尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展使用地需求達到歷史高點，與此形成鮮明反差的是現(xiàn)行城市用地審批方式和效率不能適應(yīng)這種需要，不僅制約了建設(shè)進度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地資源嚴重浪費現(xiàn)象和土地審批領(lǐng)域的腐敗問題。黨的十提出要“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，在土地審批領(lǐng)域?qū)嵺`簡政放權(quán)，推進政府職能轉(zhuǎn)變，科學界定政府職能是深化行政管理體制改革不可或缺的組成部分。目前國內(nèi)學者對土地行政審批制度進行系統(tǒng)研究的較少，直接對土地審批流程進行專門研究的更是少之又少。徐穎[1]研究認為我國土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高、存在重復(fù)審查的內(nèi)容、審批權(quán)限設(shè)置不太合理、各級政府層層把關(guān)，降低了行政效率、土地審批存在重批輕管現(xiàn)象，提出應(yīng)強化土地審批制度的法律化、制度化建設(shè)，變革傳統(tǒng)干部考察機制，規(guī)范地方政府的審批行為，重新設(shè)置土地審批權(quán)限，變革傳統(tǒng)土地審批方式，加快土地審批的信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。任林苗等[2]認為我國現(xiàn)行土地審批制度“操作繁瑣、審批效率過低，情況復(fù)雜、統(tǒng)籌兼顧過難，阻疏脫節(jié)、違法用地過多，耗材費時、資源浪費過大”，提出要“強化嚴進寬出、實施科學審批，強化改革意義、轉(zhuǎn)換審批職能，強化權(quán)屬核準、精簡審批環(huán)節(jié)，強化民生意識、堅持依法審批?！蓖醢l(fā)榮[3]分析了土地審批制度改革的必要性，建議重視指標管理，加強批后監(jiān)管，減少前置條件，取消具體項目供地分級限額審批程序，縮短用地審批時限。姜建明等[4-6]對我國土地審批中出現(xiàn)的問題進行了分析，并提出改進措施。本文分析了當前城市建設(shè)用地審批程序?qū)嵺`中存在的審批環(huán)節(jié)過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監(jiān)管環(huán)節(jié)等幾個主要問題及其原因，提出了優(yōu)化建設(shè)用地審批程序的若干建議。

1我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批基本框架

1998年《中華人民共和國土地管理法》第二次修改將土地管理方式由分級限額審批制度改為土地用途管制制度，上收審批權(quán)。1999年，國土資源部《建設(shè)用地審查報批管理辦法》，并出臺了《報國務(wù)院審批的建設(shè)用地審查辦法》等文件，確立了現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度的基本框架，并對城市建設(shè)用地審批的范圍和權(quán)限做出了規(guī)定。2000至2004年，國土資源部先后《關(guān)于報國務(wù)院批準的建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于進一步簡化規(guī)范建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強城市建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》等一系列文件，規(guī)范了征地方案，明確了報批權(quán)限和范圍，簡化了報批材料，強調(diào)做好安置補償工作等，使建設(shè)用地審批工作逐步走上規(guī)范化軌道。2006年起，國土資源部陸續(xù)了《關(guān)于調(diào)整報國務(wù)院批準城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》等文件，按照權(quán)責一致的原則，對報國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地審批方式進行了調(diào)整。這些文件形成了我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批流程的主體框架，為保護耕地和滿足經(jīng)濟建設(shè)對土地的重大需求提供了保障，但是并沒有真正解決土地審批流程繁復(fù)冗余，職能交叉等問題，更沒有遏制住地方政府違規(guī)操作，“土地腐敗”越發(fā)嚴重。為了適應(yīng)新形勢，2012年國土資源部先后《關(guān)于嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》、《關(guān)于進一步加強和改進建設(shè)項目用地預(yù)審工作的通知》、《關(guān)于進一步改進建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》等。國土資源部耕地保護司牽頭開展試點，試圖構(gòu)建部省聯(lián)動新機制，進一步深化土地審批制度改革。按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地的批準權(quán)限（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）劃分為國務(wù)院和省級人民政府兩級。土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準的，城市建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國務(wù)院分批次批準；其余城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)設(shè)計農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由省級人民政府（含授權(quán)的設(shè)區(qū)的市和自治州政府）批準。報國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的城市建設(shè)用地審查報批工作不斷進行改進。一是，1999-2006年期間，按照分批次方式組織報批；2006年，國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）將分批次報批方式調(diào)整為年度省級匯總后一次性報批。二是，1999-2010年，報批城市范圍為84個，2011年起，報批城市范圍為106個。三是，按照“國家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方審項目、落用地”的原則，推進報國務(wù)院批準城市建設(shè)用地審批制度改革。2011年起，選擇35個城市進行試點，2012年度擴大到55個城市。

2我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序中存在的問題

現(xiàn)行的新增建設(shè)用地審批制度從用地申請到取得土地使用權(quán)，要經(jīng)過用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、行政審批和依規(guī)供地四個環(huán)節(jié)。從實踐情況看，建設(shè)用地審批報批環(huán)節(jié)過多，程序復(fù)雜，審批部門職能交叉，重復(fù)審查，導(dǎo)致審批周期過長，效率低下是公認的問題。

2.1審批環(huán)節(jié)過多，職能交叉，周期過長

用地審批涉及縣、市、省、國務(wù)院四級政府，需按照法定審批權(quán)限，從縣級國土資源部門和同級人民政府向上逐級審查、報批，直至省級或國務(wù)院國土資源部門或同級政府審查批準。由于審批權(quán)限主要集中在國務(wù)院和省級人民政府，審批層級越高，審批環(huán)節(jié)越多、周期越長。每級政府審批涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、消防、市政、社保、稅務(wù)等部門，要征求相關(guān)部門意見，且經(jīng)常出現(xiàn)搭車審批。國土資源系統(tǒng)內(nèi)部則有多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)參與審查，不少審批內(nèi)容存在重復(fù)審查、反復(fù)把關(guān)問題。以上情況疊加導(dǎo)致審批效率低下，審批時間少則幾個月，多則一、二年，任何一個環(huán)節(jié)耽擱都會影響進度。按照現(xiàn)行供地程序，建設(shè)用地自審批至完成供地，大約需花費17-25個月的時間，即需要2年左右的時間。漫長的建設(shè)用地審批過程影響了工程建設(shè)的工期，尤其是給施工期較短的北方地區(qū)帶來嚴重不便。一些建設(shè)單位急于開工，造成“未批先用”等違法違規(guī)行為大量發(fā)生。

2.2審批的計劃性與項目實際需求相脫節(jié)

按照規(guī)定，每年的城市建設(shè)用地在年初一次性報批，必須預(yù)先確定用地規(guī)模、區(qū)位和用途，將一年的用地一次性落實到具體地塊上，批準的用地不允許隨意變更。但是由于報批程序復(fù)雜，周期很長，一些地方為了保證工程進度和工期要求采取“靈活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府為了確保得到用地指標，人為調(diào)整用地規(guī)?？臻g區(qū)位，或者為了趕時間，沒有對申報用地進行充分論證，預(yù)估用地的區(qū)位、用途、規(guī)模存在不確定性，最終導(dǎo)致所需土地與所批土地有偏差，無法按照原批準的用途和區(qū)位實施；三是一些地方政府為了爭取用地供應(yīng)的主動權(quán)，增加財政收入，故意“多報”。四是由于項目和城市規(guī)劃調(diào)整等原因，獲批用地一時難以按照計劃安排建設(shè)，導(dǎo)致“批而未用”、土地閑置。由此可見，現(xiàn)行審批的計劃性、指標性與用地報批方式不相適應(yīng)，導(dǎo)致城市亟需用地指標和計劃指標不能充分利用的矛盾突出。

2.3建設(shè)項目用地預(yù)審制度缺乏權(quán)威性

用地預(yù)審是一種前置審批，是指國土資源管理部門在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行的審查。建設(shè)用地預(yù)審的有效期為兩年，有些地方在預(yù)審?fù)ㄟ^后又進行用地調(diào)整，甚至在施工過程中自行修改規(guī)劃，導(dǎo)致用地預(yù)審形同虛置。

2.4缺乏有效監(jiān)管

當前，國土資源系統(tǒng)大量時間和精力用于具體用地事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效監(jiān)管手段，仍然運用聽匯報、搞檢查等傳統(tǒng)形式，上下級之間、職能部門之間沒有形成有效聯(lián)動，沒有建立起共同的監(jiān)管機制，監(jiān)管效率低，效果差，看上去層層把關(guān)，程序嚴格，結(jié)果卻不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尷尬局面[7]。當前土地領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象頻生，與批后監(jiān)管乏力有重要關(guān)系。

3原因分析

3.1中央政府與地方政府的發(fā)展目標存在差異

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，中央政府實施土地用途管制的政策目標是為了保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，對耕地實行特殊保護，目標具有宏觀性、長期性、全局性；而地方政府更多著眼于本屆任期內(nèi)地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。我國屬于中央集權(quán)制國家，中央對地方有嚴格的控制權(quán)，從行政管理角度看，這種控制遏制了地方的短期性、狹隘性、盲目，有利于資源保護和統(tǒng)籌發(fā)展。但由于各地自然條件和經(jīng)濟社會條件的差異，中央政策必然不能普適地方?，F(xiàn)實政治中，地方政府出于自身利益考慮，傾向于采取靈活措施以“抵制”或“適應(yīng)”中央管理，中央政府與地方政府長期處于博弈當中。審批作為行政管理的重要手段，是中央控制地方行為的有效工具，過松會損害國家利益和長遠利益，過嚴則會損傷地方積極性，制度改革就是要在各方利益中尋找均衡點。

3.2市場運行機制與政府調(diào)控措施相脫節(jié)

為了克服市場失靈，需要政府實行宏觀調(diào)控，但政府管制同樣存在失靈風險。我國經(jīng)濟體制發(fā)端于計劃經(jīng)濟，當前很多制度仍然遺留有計劃經(jīng)濟影子，計劃經(jīng)濟思維強化了政府管制失靈問題。從現(xiàn)實情況看，建設(shè)用地審批中的亂象大多與政府之“手”太長、太緊有關(guān)。從中央制定的土地利用總體規(guī)劃起，土地審批政策制定大多是“由上而下”，有強烈的計劃性，對地方實際情況了解不夠，對市場變化預(yù)期不足，土地審批的核心是“管理目標”，而非真實需求，顯而易見會造成效率損失和公平損失。

3.3土地政策調(diào)控的科學性不足

一是預(yù)見性和前瞻性不強，手段單一，土地政策跟不上經(jīng)濟、社會形勢變化，反而成為掣肘，尤其在高速發(fā)展時期此問題更加嚴重。二與其他政策的協(xié)調(diào)性差。從目前情況看，土地政策加入宏觀調(diào)控的效果未能達到預(yù)期。土地審批涉及眾多領(lǐng)域，眾多部門，需要協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，磨合改進，而不能只靠土地部門閉門造車。

3.4“征”、“轉(zhuǎn)”捆綁

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批是兩項獨立的土地審批制度，兩者的審批權(quán)限、管理目標、法律依據(jù)都有所不同，將這兩類審批捆綁在一起，初衷是為了提高審批效率。但是兩者合并后，反而增加了要件準備的等待時間，延長了整體批地周期，不利于土地節(jié)約集約和高效利用。

4改進和完善現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序的建議

4.1從法律層面完善建設(shè)用地審批制度

吸取建設(shè)用地審批運行中的意見建議，及時總結(jié)審批工作改革試點經(jīng)驗，全面評估現(xiàn)行用地審批制度，以簡政放權(quán)、權(quán)責一致、提高效率、保障民生為原則修改《土地管理法》及配套法規(guī)，研究完善城市建設(shè)用地審批制度，優(yōu)化城市建設(shè)用地審批流程。一是明確事權(quán)，合理劃分審批權(quán)限，構(gòu)建共同責任機制。建議適當下放中央政府審批的權(quán)限，國務(wù)院只審批關(guān)系到國家安全、國計民生的重大建設(shè)項目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，將其他審批權(quán)下放給省級政府，中央政府做好對地方審批項目的備案審查和核查工作。在已確定的省管縣試點省，可由縣（市）政府直接向省政府申請，并報市（地）政府備案，減少政府轉(zhuǎn)報程序。地方政府部門間，歸并審查項目，減少搭車審批。國土系統(tǒng)內(nèi)部進一步規(guī)范、調(diào)整審批職責，取消職能交叉項目。二是在法律中進一步明確批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的具體處理措施。

4.2科學設(shè)置審批程序，優(yōu)化報批材料

首先，明確建設(shè)用地預(yù)審法律地位?？s小用地預(yù)審范疇，對占用原符合土地利用總體規(guī)劃的“建設(shè)用地”“建設(shè)留用地”可以不實行預(yù)審；將部分審批階段審核事項，如涉及環(huán)保、地災(zāi)，占用林地、草地等項目前移至預(yù)審階段；做好預(yù)審與項目審批的銜接工作，充分發(fā)揮預(yù)審的前置把關(guān)作用；嚴格執(zhí)行用地預(yù)審在線備案制度；對通過預(yù)審和立項確認的項目不再重復(fù)征求意見。其次，優(yōu)化審批程序，精簡報批材料。適當壓縮程序性環(huán)節(jié)，設(shè)定嚴格的各層級審批時限，提高審批效率。設(shè)置一定的授權(quán)范圍，在范圍內(nèi)，地方政府可以委托同級國土部門直接審批土地，并報上級政府備案。探討差別化用地審批政策，對控制工期的單體工程先行用地屬于國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，可由省級部門給予許可，并報國土資源部備案。同時根據(jù)地方實際需求，將全年報批次數(shù)適當增加至2-3次。

4.3總結(jié)“征轉(zhuǎn)分離”經(jīng)驗

“征轉(zhuǎn)分離”即先征后轉(zhuǎn)，是指根據(jù)對當年建設(shè)用地的總體規(guī)劃，先統(tǒng)一征地，而后再根據(jù)建設(shè)用地實際需求量，分批將農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用為國有建設(shè)用地的集體土地征收模式[8]。在天津、重慶、成都等地實行的“征轉(zhuǎn)分離”試點工作積累了豐富經(jīng)驗，有必要總結(jié)完善，通過適當?shù)姆蛛x模式下放審批權(quán)，減少中央一級的工作量。

4.4強化批后監(jiān)管，建立審批責任追究機制

改進審批工作，優(yōu)化審批程序不意味著要放松監(jiān)管，反而需要在一些領(lǐng)域加強。目前，國土資源部在用地審批改革上的指導(dǎo)思想是“入口適當從簡，出口加強監(jiān)管”。在優(yōu)化審批程序，縮短審批周期同時，要加強項目用地的批后監(jiān)管和跟蹤服務(wù)，防止和減少違法批地占地和閑置浪費土地。一是要建立批后反饋系統(tǒng)，要求地方政府將征地報批后的有關(guān)情況實時報備；二是國土資源系統(tǒng)有關(guān)部門要建立定期評估系統(tǒng)，對城市用地組織實施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情況進行督察和核實評估，形成城市用地年度評估意見。評估結(jié)果與下一年度城市新增用地規(guī)模掛鉤。三是發(fā)揮國家土地督察系統(tǒng)作用，根據(jù)需要，經(jīng)常性實地監(jiān)測了解已批建設(shè)用使用情況。

4.5推進信息化建設(shè)和廉政建設(shè)

充分運用國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，對城市用地情況實施動態(tài)監(jiān)控；盡快實現(xiàn)國家、省、市(地)、縣(市)國土部門的建設(shè)用地電子遠程報批；通過信息電子化實現(xiàn)報批程序標準化、細化、量化，審批職能實現(xiàn)內(nèi)部紀檢監(jiān)督和網(wǎng)上社會監(jiān)督檢查雙重制約，打造公開透明的“陽光政務(wù)”，從制度上遏制審批腐敗和行政不作為。

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