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篇1

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數的利益。

4.政策的效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現(xiàn)大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發(fā)展。

其次，生產力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關的生產力，推動社會生產力的發(fā)展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產力標準在公共政策評估標準中的首要地位。

最后，生產力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產力標準與公正標準也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產力的發(fā)展，也就越符合生產力標準。

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產力

參考文獻:

[1]嚴強，王強.公共政策學.南京：南京大學出版社，2002.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版社公司，1995.

篇2

對“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中將其界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”。由此可見，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價值取向。它也是我們正確理解和執(zhí)行公共政策的切入點?！罢咧黧w同政策客體的關系更重要的是一種價值關系，政策選擇本身就是一種價值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺，都必然包含了政策主體依據特定標準來進行的價值選擇。因此，公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現(xiàn)出多元的形態(tài)，這種多元性表現(xiàn)為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。本文將從利益表達——利益綜合——利益認定這一過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關系及價值的選擇。

一、利益表達階段

（一）政策主體

首先，政策制定主體是執(zhí)行權力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據社會國家的現(xiàn)行狀況來確定公共利益的選擇。因此，在利益表達階段，政策主體的角色是有效的利益表達途徑的提供者，提供可行的運行環(huán)境來保障公共利益表達的有效性?？尚械沫h(huán)境包括相關的制度和溝通平臺及監(jiān)督。

1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規(guī)范確定下來；其二是通過政治社會化把公民的政策參與行動納入規(guī)范的、合法的軌道。我國政府提出的和諧社會，從政策的制定上來說，就是讓各個社會階層有各自的渠道來參與影響公共政策的制定。我國實行民族區(qū)域自治制度、村民自治制度、社會聽證制度、行政公開制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規(guī)范規(guī)定的范圍內實現(xiàn)。因此，創(chuàng)建科學合理的政策參與制度規(guī)范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國迅速發(fā)展起來的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經?；椭刃蚧?，最終形成公民依法參與公共政策過程。

2.電子政務，網上政府的發(fā)展，建立了聯(lián)絡政府、民眾及其他機構的信息溝通平臺。推進了公眾政策參與的社會化。能夠推動政策參與制度和規(guī)范成為公民的一種內在價值認知，成為公民政策參與潛移默化的行動準則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強制轉化為內在的心理需求。

（二）政策客體

政策客體即公眾。公共政策作為社會利益的調節(jié)器，是公眾的政策，既代表多數人的利益，也應代表少數人的利益，但決不是特殊階層或少數擁有權力的個人利益的實現(xiàn)工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數人的利益，公眾需要有效地參與利益表達。

為了進一步拓寬公共政策制定中公民利益表達的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長公開電話制度、基層意見調研等比較有效的渠道，針對其中出現(xiàn)的一些形式注意現(xiàn)象要通過有效的制度安排加以排除；此外，利益表達主體還可借助報紙、電視、互聯(lián)網等大眾傳媒工具來表達本利益集團對于某些政策的主張，或者透過這些傳媒向社會公眾灌輸有傾向的觀點，以形成廣泛的輿論壓力來影響相關政策的制定。

網絡平臺有效地解決了政策客體信息的不對稱問題。任何一項公共政策的出臺都在網絡平臺上能夠事先公示，以增強群眾與政府之間的互動，讓公眾有充分的知情權。這樣公眾能夠更好地聽取意見與建議，減少信息不對稱，增進信息的共通共享，及時彌補政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達的效果。

由此可見，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺的公平性奠定基礎。

二、利益綜合階段

通過利益表達階段對公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開始進行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價值取向博弈分析的。

對于國家來說，重視的首先是經濟發(fā)展問題。因此政策主往往會做出政策做到效率最大化。通過利益的表達，有學者提出，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發(fā)展的參與，進而妨礙了經濟的健康發(fā)展。還有學者提出我國目前的再分配機制問題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個空白。由于再分配機制不健全，因此初次分配中不平等日益擴大的勢頭得不到有效遏制，特別是我國城鄉(xiāng)分割二元結構也體現(xiàn)在再分配機制上。這些學者既作為專家又作為政策客體，都強調了政府行為的不規(guī)范操作和收入分配措施不力是收入差距擴大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來防止收入差距繼續(xù)擴大，因此，政策主體——政府作為國家核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行權威性分配的活動，這種分配活動必須借助于公共政策，依據公平價值標準和準則進行。從我國當前的實際情況看，重點就在公平。要彌補這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國政府公共政策的制定中已經將注重公平、強調公平作為優(yōu)先考慮。

三、利益決定階段

黨的十七大做出的決策，是根據國家現(xiàn)狀采取的政策選擇。目前從國際上判斷收入差距的基尼系數來看，國家統(tǒng)計局公布的數字表明我國2007年的基尼系數已超過0.48，超過國際公認的警戒線0.4。因此，十七大報告重點提出了“公平”的原則。在報告中，首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一”，首次提出“教育公平是社會公平的重要基礎”。

四、結語

一個和諧的社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾的利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。

參考文獻：

[1]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993.

[2]胡仙芝.政策科學學科建設研討會綜述[J].中國行政管理，2000，（10）.

篇3

內容摘要本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。引言1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產地。為了進一步提高土地生產率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。一、制度制約公共政策在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現(xiàn)。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發(fā)揮作用了。其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規(guī)則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現(xiàn)于此。諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。第一類是規(guī)范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應用和規(guī)則的堅持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)

定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關系，則表現(xiàn)為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。二、政策影響制度政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現(xiàn)實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執(zhí)行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據實際情況實事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創(chuàng)新。(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由

于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)。(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現(xiàn)實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現(xiàn)在這項政策是應外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態(tài)或實踐性則體現(xiàn)于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。三、政策主體對制度的影響制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：（1）、強制的程度。（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環(huán)境）也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?，變動?zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調這種不和諧。制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行?？梢哉f，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家

文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。結論本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。眾多制度分析學家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實：制度制約政策，制度對政策是真包含關系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學的凸現(xiàn)及廣泛應用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結論：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種負面影響對制度的沖擊力相當大。

篇4

當前我國面臨的現(xiàn)實情況是，一方面，加入世界貿易組織后各地區(qū)相當多的產業(yè)缺乏國際競爭力，而且從普遍情況看，我國產業(yè)落后的根本原因主要是技術手段落后；另一方面，經濟運行中面臨的深層次矛盾仍是結構性矛盾，“十五”計劃也指明未來較長一段時期內重點要實施以信息化帶動工業(yè)化的全面優(yōu)化的結構調整。這構成當前地方工業(yè)化發(fā)展的一個基本背景。在這樣一個形勢下，要促進地方工業(yè)化發(fā)展，需要對其有利條件和制約因素有較清晰的認識。

1.加快我國地方工業(yè)化發(fā)展具備諸多的有利條件。一是基礎設施制約因素的緩解。曾經制約我國地方工業(yè)化發(fā)展的交通、能源、通信等基礎設施，已從不適應轉變?yōu)榛具m應，并在逐步完善；二是生產要素聚集作用增強。隨著中國市場經濟體制的建立與完善，市場在資源配置中起基礎性作用，發(fā)達國家在工業(yè)化進程中遇到的資金瓶頸、技術瓶頸和市場瓶頸，完全可以通過“兩個市場、兩種資源”在全球范圍內有效地配置；三是主導產業(yè)市場集中度不斷提高。目前，區(qū)域性支柱產業(yè)地位開始顯現(xiàn)，高新技術企業(yè)不斷發(fā)展，優(yōu)勢產業(yè)正在形成，多種經濟成分共同發(fā)展，為吸收外商和民營資本，加快地方工業(yè)化發(fā)展提供了有利條件。

2.加快我國地方工業(yè)化發(fā)展也面臨著以下制約因素。一是產業(yè)制約。地方經濟競爭力的強弱，與該地區(qū)的產業(yè)聚集規(guī)模、產業(yè)鏈密切相關，目前我國各區(qū)域雖已形成了一定規(guī)模的諸如紡織服裝、制鞋產業(yè)集群，但多數企業(yè)尚未形成分工與協(xié)作鏈，導致低水平重復建設，企業(yè)運行效率低，運行成本高，市場競爭力弱。二是人才和技術制約。加快新型工業(yè)化發(fā)展面臨著人才尤其是高科技、專業(yè)技術人才短缺的問題，導致企業(yè)技術創(chuàng)新力不強，高、尖、新技術企業(yè)和高附加值的產業(yè)偏少，這已成為擴大開放、吸引國內外資金、促進地方經濟社會持續(xù)快速協(xié)調發(fā)展的重要制約因素。三是市場制約。發(fā)達國家工業(yè)化面對的是一個廣闊的國內外市場，而我國加快地方工業(yè)化發(fā)展，面臨著經濟腹地狹小、拓展國內市場難度大以及技術層次低、拓展國際市場難度大的問題。同時，由于某些地方保護主義和重復建設的存在，也制約著國內市場的拓展。

因此，面對地方工業(yè)化發(fā)展的各種有利和不利因素，財政政策應根據各地的實際情況，發(fā)揮其宏觀調控作用，有所作為。

二、地方工業(yè)化發(fā)展的總體思路

促進地方工業(yè)化發(fā)展，必須按照“五個統(tǒng)籌”的要求，進一步更新觀念，與時俱進，立足地方實際情況，理清思路，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的新型發(fā)展觀，大力實施“四大戰(zhàn)略”。

1.工業(yè)強省戰(zhàn)略。工業(yè)是地方經濟的重要支撐，沒有工業(yè)的發(fā)展，農業(yè)和服務業(yè)就缺少拉動作用，就沒有后勁，地方經濟就難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。必須強化對工業(yè)經濟的認識，大力實施工業(yè)強省戰(zhàn)略。一是以農業(yè)產業(yè)化推進工業(yè)化。加快工業(yè)化進程，農業(yè)大省必須立足實際，選準突破口，以農業(yè)產業(yè)化起步，通過發(fā)展農業(yè)產業(yè)化，催生一批農產品加工龍頭企業(yè)，催生一批涉農工業(yè)，壯大工業(yè)群體，才能走出一條適合自己的路子，逐步實現(xiàn)工業(yè)化。二是以深化企業(yè)改革推進工業(yè)化。深化企業(yè)改革是發(fā)揮自身優(yōu)勢、充分挖掘老企業(yè)潛力的重要手段，也是加快工業(yè)化進程的關鍵措施。必須以明晰產權、轉換機制為重點，立足企業(yè)實際，解放思想，放下包袱，勇于探索，大膽創(chuàng)新，加快國有工商企業(yè)改制步伐，改出活力，改出效益。三是以重點企業(yè)推進工業(yè)化。大的骨干企業(yè)在地方工業(yè)經濟中發(fā)揮著重要的支撐帶動作用，是工業(yè)稅收的主要來源，又是地方工業(yè)化進程的主要標志，必須給予支持和保護。

2.生態(tài)立省戰(zhàn)略。我國大部分經濟欠發(fā)達地區(qū)都是農業(yè)大省，要實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展之路，必須全力推進生態(tài)立省戰(zhàn)略。發(fā)展生態(tài)經濟是農業(yè)大省應對入世挑戰(zhàn)、參與國際競爭的根本出路，是現(xiàn)階段解決農民生產生活質量不高、增收緩慢問題的有效途徑，是農業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體模式，代表著未來農業(yè)的發(fā)展方向。應當抓住境內污染源較少、自然生態(tài)良好的有利條件，做生態(tài)文章，求民富省強。

3.科教興省戰(zhàn)略?！拔鍌€統(tǒng)籌”這一新的發(fā)展觀，其基本思想內涵就是要堅持以人為本。人是經濟和社會實踐的主體，勞動者素質的高低是科技教育水平的客觀反映，是先進生產力的集中體現(xiàn)和主要標志，也是推動可持續(xù)發(fā)展的根本動力。堅持以人為本，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關鍵要圍繞提高勞動力素質，大力發(fā)展科技教育。因此，實施科教興省戰(zhàn)略，是地方經濟可持續(xù)發(fā)展的根本選擇。農業(yè)大省實施科教興省要突出抓好“一個優(yōu)先”，即優(yōu)先發(fā)展教育，做好“兩個重點”，即科教興農和科教興企，完善“三個機制”，即科技推廣機制、人才培養(yǎng)機制和投入保障機制。

4.項目帶動戰(zhàn)略。保持經濟的長期可持續(xù)發(fā)展，必須有足夠的投入作保證，項目建設是增加投入的重要載體。因此，必須把項目建設作為長遠發(fā)展的戰(zhàn)略舉措來抓，以項目建設帶動經濟增長，以擴大投資拉動經濟增長，才能不斷增強經濟發(fā)展的后勁。一是擴大開放引項目。實施對外開放是擴大項目投資的戰(zhàn)略重點，也是加速資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉化的重要途徑。必須走好以開放引項目、以項目引資金、以項目換技術、以項目招人才、以項目打市場、以項目促發(fā)展之路，擴充項目總量，凝聚發(fā)展后勁。二是利用政策爭項目。目前，國家產業(yè)正由東向西梯次推進，投資繼續(xù)向農村、向結構調整、向生態(tài)農業(yè)等方面傾斜，加大基礎建設投入，為項目爭取提供了政策機遇。因此，地方政府必須立足國家產業(yè)政策和當地實際，研究國家投資政策，把握投資方向，拓寬項目渠道，對本地優(yōu)勢資源和項目進行論證立項，加強項目的編制、儲備、申報和工作，積極爭取專項資金和國家投資項目資金，加快項目建設步伐。三是大力發(fā)展民營經濟項目。實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展，必須有多元化的投資作保證。通過發(fā)展民營經濟，引導民間資本投入項目建設，是擴充項目總量、增加項目投資的重要途徑。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，今后，民營經濟將是最具活力的增長點。有關研究表明，民營經濟所占份額越大的地方，GDP增長越快。因此，在抓好對外開放的同時，必須高度重視發(fā)揮自身優(yōu)勢，向內挖潛，大力發(fā)展民營經濟，吸引民間資本參與項目投資。

三、促進我國地方工業(yè)化發(fā)展的若干財政政策選擇

促進我國地方工業(yè)化發(fā)展，必須針對地方工業(yè)化發(fā)展中的現(xiàn)實狀況，合理選擇相應的財政政策。

1.精心篩選和確定重點扶持的產品和重點財源建設項目，加大財政政策支持力度。對有市場、利稅含量高、管理基礎好的重點扶持的產品和財源建設項目，繼續(xù)加大財政政策支持，啟動工業(yè)企業(yè)的設備投資和技術改造?？煽紤]從挖潛改造支出總額中單列部分資金或在財源建設項目獎勵資金中集中一部分資金來設立工業(yè)技改引導貼息基金，支持重點產品和財源建設項目進行技術改造，連續(xù)操作幾年后，有望使工業(yè)產品的水平上一個臺階。

2.介入風險投資，加大對高新技術投入的力度。風險投資被人們譽為“經濟增長的發(fā)動機”。地方要實現(xiàn)傳統(tǒng)產業(yè)和產品的提升、更新?lián)Q代，必須依靠科技創(chuàng)新；要尋求新的經濟增長點，迎接知識經濟時代的挑戰(zhàn)，也要依靠科技創(chuàng)新，而科技創(chuàng)新離不開風險投資的健康發(fā)展。財政支持高科技風險投資的主要方式包括：一是通過財政適當投入，創(chuàng)建高新技術開發(fā)區(qū)和高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心，創(chuàng)造局部優(yōu)化環(huán)境，為高新技術企業(yè)提供綜合服務；二是集中財政科技資金和高新技術引導資金大力支持高新技術項目；三是通過適度的財政資金引導，提高民間風險投資者對高科技產業(yè)投資的積極性；四是采取財政全額貼息或部分貼息的方式為風險創(chuàng)業(yè)企業(yè)尋找銀行貸款提供支持。

3.調整財政支出結構，疏通儲蓄轉化為投資的渠道，拓寬地方企業(yè)融資渠道。改革開放以來，居民一直是資金結余者，而且結余額越來越高。其原因：一是社會保障制度不健全，居民儲蓄以備未來生活保障預期的影響；二是儲蓄轉化為投資的渠道不暢。因此，財政在這方面應有所作為。一是切實提高財政預算中社會保障支出比例，健全和完善社會保障制度，盡快改變居民消費預期，從而消除居民將儲蓄轉化為投資的后顧之憂。二是在財政預算中專項列支注入地方中小企業(yè)貸款擔保公司的資本金，提高擔保公司的信譽度，通過擔保公司的擔?；驅ζ髽I(yè)發(fā)債利息進行財政補貼等方式，推動產品適銷對路、技術含量高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)的公司債券適量發(fā)行。三是對有希望通過股票上市融資的企業(yè)，給予更多更大的優(yōu)惠政策支持，為其創(chuàng)造條件爭取早日上市。

篇5

1、工業(yè)設計創(chuàng)新體系基本沒有形成

第一，工業(yè)設計仍然沒有納入國家創(chuàng)新戰(zhàn)略。一是政府缺乏專門的管理部門。由于對行業(yè)的整體發(fā)展缺乏總體規(guī)劃，行業(yè)發(fā)展基本處于“散兵游泳”，自生自滅狀態(tài)。二是缺乏產業(yè)促進政策支持。由于工業(yè)設計在經濟發(fā)展和自主創(chuàng)新中的先導性作用，許多國家都制定有關工業(yè)設計促進政策，為設計機構提供財政、稅收、融資等支持，而我國至今尚未出整的設計產業(yè)促進政策。

第二，行業(yè)協(xié)會服務職能基本缺位。目前，中央及地方都組建了工業(yè)設計協(xié)會，這些協(xié)會普遍缺乏行業(yè)管理的職能和調控手段，多數地區(qū)工業(yè)設計協(xié)會因經費緊張難以運轉，許多協(xié)會缺乏固定的辦公場所，人員流失問題較為嚴重等。這些問題影響了協(xié)會職能的發(fā)揮。

第三，企業(yè)設計創(chuàng)新意識和動力仍然不夠。主要體現(xiàn)在兩個方面。一是許多企業(yè)沒有設計創(chuàng)新活動。二是設計開發(fā)費用投入普遍較低。尤其是中小企業(yè)普遍以模仿為主，缺乏設計費用投入。造成問題的主要原因來自兩個方面，一是許多制造商處于代工階段，二是設計模仿抄襲成本遠遠低于創(chuàng)新成本。由于設計得不到企業(yè)應有的重視，設計價值不能得到充分體現(xiàn)，影響了國內設計市場的成長，也制約了我國制造業(yè)的國際競爭力。

2、設計公司稅賦高、融資難、資金缺乏問題較為嚴重

由于國家長期以來對工業(yè)設計發(fā)展投入不足，導致設計公司在經營過程中面臨困境。

第一，稅賦偏高。多數設計公司反映，目前工業(yè)設計公司所得稅普遍高于高新技術企業(yè)標準，很難贏利。第二，融資困難。目前國內設計公司以民營小企業(yè)為主，資金規(guī)模普遍較小，獲得銀行信貸支持十分困難，又缺乏其他融資渠道，多數公司只能依靠自我積累發(fā)展，擴張速度十分緩慢，許多公司往往在發(fā)展的關鍵時期因缺乏融資支持而停滯不前或萎縮夭折。第三，缺乏資金。由于工業(yè)設計在經濟發(fā)展中的先導性作用，以及以小企業(yè)為主體的特殊性，許多發(fā)達國家都設立專項資金用于扶持設計公司的發(fā)展，但是，目前我國政府沒有設立任何專項資金。設計公司參加國際展覽、國際投標等商務活動費用全部需要自己支付，許多中小型設計公司由于資金缺乏，失去了獲得各種大型商業(yè)活動和國際外包業(yè)務的機會。在承接跨國公司外包業(yè)務時，多數公司無法滿足跨國公司資金規(guī)模的要求，更缺乏資金進行國際化人才招聘、員工崗位培訓，以及更新設備等方面的投入。

3、工業(yè)設計人才普遍缺乏

缺乏設計專業(yè)化人才不僅成為制約我國工業(yè)設計創(chuàng)新與發(fā)展的重要因素，也是影響我國承接國際設計服務外包與印度、新加坡等發(fā)展中國家競爭的重要因素。據調查，80％以上的設計公司認為尋找合格設計人才“難”或“很難”。

主要表現(xiàn)在知識結構單一、缺乏國際化視野、缺乏國際語言溝通能力、缺乏熟悉國際標準、國際行業(yè)規(guī)范、技術規(guī)范、法律規(guī)范的專業(yè)人才以及缺乏項目經理人才等這五個方面的問題。

4、缺乏設計知識產權的有效保護

據調查了解，目前，無論是企業(yè)工業(yè)設計機構還是專業(yè)工業(yè)設計公司，都存在設計成果被侵權的現(xiàn)象。侵權類型主要分為以下幾種。一是設計實施過程中的侵權泄密；二是設計公司在無償競標中落選時，設計成果被客戶企業(yè)盜用；三是一些小型公司或自由設計師抄襲模仿；四是公司內部設計師在發(fā)生跳槽過程中將原公司設計創(chuàng)新成果盜用。目前外觀設計抄襲模仿現(xiàn)象尤其普遍。

設計侵權對行業(yè)造成了諸多不良影響。導致設計公司利潤減少，設計師收入降低，影響了創(chuàng)新積極性；降低了設計價格，降低了對工業(yè)設計的市場需求，影響了設計服務市場的發(fā)展和產業(yè)規(guī)模擴大；影響了國際設計服務業(yè)轉移的速度和規(guī)模。加入WTO以來，從DVD、彩電、摩托車到數碼相機、汽車、電信設備等，我國企業(yè)知識產品糾紛引發(fā)的經濟賠償累計超過10億美元。

造成設計侵權現(xiàn)象的主要原因有以下方面。第一，知識產權保護的社會意識淡薄，造成了許多新產品設計上市后迅速出現(xiàn)模仿抄襲。第二，法律懲治處罰力度小，造成設計侵權成本低，維權成本高。第三、知識產權保護措施單一。第四，專利申請效率低。

5、缺乏行業(yè)統(tǒng)計體系和服務體系

目前，我國一直沒有將設計作為獨立的行業(yè)納入國民經濟統(tǒng)計體系，行業(yè)協(xié)會等中介服務組織也沒有建立相應的數據庫。首先，由于統(tǒng)計數據缺乏，影響了對行業(yè)研究的針對性和前瞻性。其次，信息服務、技術服務等公共服務平臺建設尚不完善。此外，設計公司業(yè)務缺乏信息來源問題突出。目前，技術服務平臺主要設立在各地園區(qū)，主要為園區(qū)企業(yè)提供快速成型、數據計算、檢測等基本服務，缺乏全國性的技術服務平臺，造成一些共性科研成果難以信息共享。尤其是在汽車等技術復雜、科技含量高的設計領域，建立行業(yè)數據庫時間跨度大，資金需求大，單個企業(yè)難以構建這種高難度的公共服務平臺。

6、缺乏規(guī)范的行業(yè)準入和市場引導

目前，國家對工業(yè)設計企業(yè)、設計從業(yè)人員、設計產品進入市場缺乏資質條件認定。造成設計公司良莠不分，設計師隊伍參差不齊，設計師缺乏職業(yè)道德，設計作品粗制濫造等問題，損害了客戶企業(yè)利益，影響了設計公司信譽和社會影響力，不利于設計公司的行業(yè)自律，影響打造我國工業(yè)設計的著名品牌。此外，由于我國設計產業(yè)起步較晚，目前仍然沒有形成規(guī)范的價格交易機制和有序的市場競爭。同一地區(qū)、同一行業(yè)的設計價格千差萬別，造成企業(yè)之間為了爭奪業(yè)務，價格戰(zhàn)十分激烈，其結果一方面降低了設計價格，影響了設計公司利潤；另一方面影響了承接國際設計外包業(yè)務的對外談判能力，損害了我國設計公司的國際形象。

積極提升我國工業(yè)設計競爭力的政策建議

1、設立國家專門機構對工業(yè)設計發(fā)展加以規(guī)劃和引導

國家設立專門機構對工業(yè)設計加以規(guī)劃和引導是一條重要的國際經驗。美、英、德、日等發(fā)達國家及韓國、我國臺灣等地區(qū)在振興工業(yè)設計時期，政府都設立了專門的管理部門，其主要職能是制定國家工業(yè)設計發(fā)展規(guī)劃，實施行業(yè)管理和指導等。為此，建議設立“國家設計委員會”，由發(fā)改委牽頭協(xié)調組織有關部委共同參加，主要職能是制定中長期國家工業(yè)設計發(fā)展規(guī)劃并指導實施，制定工業(yè)設計產業(yè)發(fā)展促進政策，實施行業(yè)宏觀調控等。2、加強產業(yè)政策支持，為工業(yè)設計發(fā)展提供政策和制度保障

第一，提供稅收優(yōu)惠政策支持。設計企業(yè)稅收可視同高新技術企業(yè)對待，享受其優(yōu)惠政策；鑒于我國工業(yè)設計處于起步階段，政府可延長減免稅期限。

第二，設立政府工業(yè)設計發(fā)展專項基金。主要用于補貼、資助設計公司承接國內重大設計項目、承接國際設計外包項目；用于支持設計公司參加國內重大展覽、國際展覽、開展國際商務談判、開拓國際業(yè)務渠道等活動，尤其要支持承接重大的國際設計項目招投標活動，提高我國設計公司的國際影響；用于鼓勵設計公司為國內中小制造商從事專業(yè)化服務；用于鼓勵設計師培訓、與國外設計機構互派交流，以及邀請國際設計大師到國內學術交流、舉辦國際論壇等提高設計人才素質的活動；用于獎勵重大的設計創(chuàng)新項目以及獲得國內外大獎的設計作品和設計師團隊等等。

第三，融資與信貸支持。政府應提供必要的信貸和擔保支持，為設計公司迅速擴張和規(guī)?；l(fā)展創(chuàng)造條件?？筛鶕薪油獍闹卮箜椖亢蛣?chuàng)新程度提供低息或無息貸款；鼓勵一些主營中小企業(yè)業(yè)務的商業(yè)股份制銀行為設計公司提供融資便利，政府應為設計公司融資提供擔保創(chuàng)造條件；積極支持條件成熟的設計公司上市融資。此外，要鼓勵社會資本進入設計服務業(yè)，加速擴大產業(yè)規(guī)模。

第四，建立工業(yè)設計市場準入制度。國家有關部門會同行業(yè)協(xié)會制定工業(yè)設計市場準入標準，可參照發(fā)達國家相關辦法和條例，對于設計公司資質、設計師從業(yè)資格進行相應的規(guī)定，使工業(yè)設計市場運行有章可循。對于一些資質差、質量低、缺乏行業(yè)道德，在業(yè)內造成不良影響的設計公司要予清理。

3、加快培養(yǎng)適應市場需求的設計專業(yè)人才

第一，積極探索與市場需求相適應的教育模式。要使中國設計教育與社會需要同步，與國際設計服務業(yè)發(fā)展趨勢接軌。一、推動教育部門在工業(yè)設計專業(yè)規(guī)定課程的設置中，進一步普及創(chuàng)新理念和開展創(chuàng)新意識教育，樹立“原創(chuàng)光榮、尊重他人成果”的理念。二、根據國內外市場需要動態(tài)調整課程設置。針對市場發(fā)展引入、增加設置相應的課程，如軟件、法律、知識產權、國際商務談判等。三、根據區(qū)域產業(yè)發(fā)展的主要特點設置專業(yè)。四、改進傳統(tǒng)的教學方式和學生考核方式，在培養(yǎng)學生的創(chuàng)新創(chuàng)意能力上下功夫，應注重加強學生在校期間的社會實踐活動，與設計公司聯(lián)合建立實習基地，使他們有機會接觸到企業(yè)的具體設計活動。

第二，加強職工在崗培訓。一、聘請國外設計師參與設計項目，帶動本公司設計師的成長，這種做法香港、臺灣、日本都采用過，實踐證明是有效的。其次，利用國際交流機會，組織設計師出國培訓，迅速掌握國際設計的新趨勢、新進展，掌握新的行業(yè)國際規(guī)范、國際標準、商務談判知識等。此外，設計公司還可與高校聯(lián)手進行職工基本技能的培訓。

第三，建立社會培訓體系。應由行業(yè)協(xié)會承擔，可動員民間設計教育機構、咨詢機構廣泛參與，建立起社會培訓網絡。

第四，建立人才激勵機制。一是建立設計師職稱資格評定體系，以鼓勵設計專業(yè)人才愛崗敬業(yè)，不斷穩(wěn)定、擴大設計專業(yè)人才隊伍。二是政府設立人才獎勵基金，用于獎勵具有較大國際影響，為我國設計發(fā)展做出突出貢獻的設計師和設計管理人才。三是不斷提升設計師的品牌價值。企業(yè)可根據產品的銷售量給予設計師獎勵、銷售提成?？蓞⒄諊H做法，一些優(yōu)秀設計作品可在產品上標注設計師姓名，以不斷激勵設計師的創(chuàng)新意識和社會影響力。

4、建立知識產權保護的有效機制，完善規(guī)范設計服務市場

知識產權保護的有效程度直接影響到設計創(chuàng)新的積極性。發(fā)達國家之所以不斷出現(xiàn)“好的產品設計”，重要的經驗是注重知識產權保護，使生產企業(yè)不得不對設計進行投資，由此激發(fā)了設計師的創(chuàng)作熱情，提高了設計公司經濟效益。為此，應著力做到以下幾點。

第一，適當調整外觀設計專利侵權判定標準?，F(xiàn)行法律存在外觀設計專利侵權判定標準過高、標準模糊等問題，利于模仿行為存在。因此，建議將目前側重于保護國內設計能力不強的中小企業(yè)利益的侵權判定標準進行適當調整，力爭保護設計者的每一分勞動創(chuàng)造。第二，綜合運用專利、版權、著作權等各種保護手段，更有效地保護設計創(chuàng)新成果。第三，改變目前專利申請周期長、手續(xù)復雜、效率低等狀況，簡化申請手續(xù)，縮短申請周期，切實提高專利審查效率，延長專利保護時間。第四，降低維權成本，提高侵權代價，有效遏止侵權行為。要加大對設計侵權行為的處罰力度，要打破地方保護、行業(yè)保護等傾向，增強執(zhí)法的公平正義。要建立商業(yè)道德的有關法律，規(guī)范設計專業(yè)人員行為，對于人員流動中違約，出賣、盜用原企業(yè)設計創(chuàng)新成果等侵權行為要予以追究。第五，加強知識產權保護教育，提高企業(yè)、社會知識產權保護意識。要鼓勵有條件的企業(yè)、設計公司設立知識產權機構，提高自我保護的意識和能力。引導企業(yè)、設計機構依法建立商業(yè)秘密管理制度。第六，規(guī)范設計服務市場?？捎蓞f(xié)會制定行業(yè)指導價格進行引導和規(guī)范，運用行業(yè)自律規(guī)制，對相互壓價，擾亂市場的行為予以行業(yè)內曝光，此外，發(fā)揮企業(yè)設計聯(lián)盟等自發(fā)組織作用，聯(lián)盟成員統(tǒng)一價格，聯(lián)合抵制價格競爭。

5、加強公共服務平臺建設

政府有關部門應投資建設各種信息服務、技術服務的工業(yè)設計公共服務平臺，各地工業(yè)設計創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)應加強網站建設、數據庫建設，購置快速成型、計算機、軟件、測試等專用設備。公共服務平臺應在政府主導下，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資等各類資本進入，鼓勵集群龍頭企業(yè)、高?？蒲袡C構、行業(yè)協(xié)會等相關機構參與投資運營。對于民營資本建立的各種公共服務平臺，政府尤其要給予資金補貼、稅收政策優(yōu)惠等方面的支持。要充分發(fā)揮網站等信息化服務優(yōu)勢，解決設計公司所需的各種國內外業(yè)務信息；有針對性地搜集主要國家的文化、法律、行業(yè)規(guī)范等信息，為設計公司承接國際業(yè)務提供便利；加快對國外技術規(guī)范的引進和翻譯工作，盡快使國內規(guī)范與國際接軌；加強工業(yè)設計研究工作，為設計公司提供可靠的判斷依據；尤其要加強行業(yè)基礎性條件平臺建設。

6、加強園區(qū)建設，提高設計產業(yè)聚集程度

發(fā)揮設計園區(qū)的聚集作用，對于促進工業(yè)設計發(fā)展，輻射帶動周邊地區(qū)具有重要作用。為此，要加強園區(qū)基礎設施建設，完善配套設施，提高信息化服務質量，為入園企業(yè)登記注冊、生活環(huán)境，以及舉辦展覽、開展業(yè)務交流等提供便利，不斷吸引設計公司安家落戶；不斷完善政府服務職能，提高服務效率，降低入園企業(yè)的服務成本；嚴格設計企業(yè)入園標準，提高入園企業(yè)設計專業(yè)化程度，使園區(qū)真正成為設計服務企業(yè)聚集度高、質量好，產業(yè)帶動能力強的產業(yè)示范區(qū)。目前，一些城市正在采取不同的優(yōu)惠政策支持園區(qū)發(fā)展。超級秘書網

7、積極承接國際設計外包，培育設計公司的國際競爭力

篇6

在現(xiàn)代生產中針對不同對象選擇何種無損檢測方法已成為人們關注的問題，為解決好這個問題，就必須對無損檢測方法及其特征有較全面的了解。所謂無損檢測，是在不損傷材料和成品的條件下研究其內部和表面有無缺陷的手段。也就是說，它利用材料內部結構的異?；蛉毕莸拇嬖谒鸬膶帷⒙?、光、電、磁等反應的變化，評價結構異常和缺陷存在及其危害程度。下面簡要介紹三種常用方法的應用和發(fā)展。

一、激光技術在無損檢測領域的應用與發(fā)展

激光技術在無損檢測領域的應用始于七十年代初期，由于激光本身所具有的獨特性能，使其在無損檢測領域的應用不斷擴大，并逐漸形成了激光全息、激光超聲等無損檢測新技術，這些技術由于其在現(xiàn)代無損檢測方面具有獨特能力而無可爭議地成為無損檢測領域的新成員。

1.激光全息無損檢測技術

激光全息術是激光技術在無損檢測領域應用最早、用得最多的方法。激光全息無損檢測約占激光全息術總應用的25%。其檢測的基本原理是通過對被測物體加外加載荷，利用有缺陷部位的形變量與其它部位不同的特點，通過加載前后所形成的全息圖像的疊加來反映材料、結構內部是否存在缺陷。

激光全息無損檢測技術的發(fā)展方向主要有以下幾方面。

(1)將全息圖記錄在非線性記錄材料上，以實現(xiàn)干涉圖像的實時顯現(xiàn)。

(2)利用計算機圖像處理技術獲取干涉條紋的實時定量數據。

(3)采用新的干涉技術，如相移干涉技術。在原來的基礎上進一步提高全息技術的分辨率和準確性。

2.激光超聲無損檢測技術

激光超聲技術是七十年代中期發(fā)展起來的無損檢測新技術。它利用Q開關脈沖激光器發(fā)出的激光束照射被測物體，激發(fā)出超聲波，采用干涉儀顯示該超聲波的干涉條紋。與其他超聲無損檢測方法相比，激光超聲檢測的主要優(yōu)越性如下。

(1)能實現(xiàn)一定距離之外的非接觸檢測，不存在耦合與匹配問題。

(2)利用超短激光脈沖可以得到超短聲脈沖和高時間分辨率，可以在寬帶范圍內提取信息，實現(xiàn)寬帶檢測。

(3)易于聚焦，實現(xiàn)快速掃描和成像。

3.激光無損檢測的發(fā)展

激光超聲檢測成本高，安全性較差，目前仍處于發(fā)展階段。但在無損檢測領域，激光超聲檢測在以下幾方面的應用前景引起了人們的關注:(1)可用于高溫條件下的檢測.如熱鋼材的在線檢測；(2)適用于某些不宜接近的樣品，如放射性樣品的檢測；(3)激光束可入射到任何部位，可用于檢測形狀奇異的樣品；(4)可用于超薄超細的樣品及表面或亞表面層的檢測。國外近幾年已有將激光超聲檢測用機復合材料的檢測、熱態(tài)鋼的在線檢測的報道，在化學氣相沉積、物理氣相沉積、等離子體濺射等高溫鍍膜工藝過程中膜層厚度的實時檢測方面也進行了研究。

二、超聲檢測技術在無損檢測中的應用與發(fā)展

超聲無損檢測技術(UT)是五大常規(guī)檢測技術之一，與其它常規(guī)無損檢測技術相比，它具有被測對象范圍廣。檢測深度大；缺陷定位準確，檢測靈敏度高；成本低，使用方便；速度快，對人體無害以及便于現(xiàn)場使用等特點。

1.超聲檢測技術的應用

(1)目前大量應用于金屬材料和構件質量在線監(jiān)控和產品的在投檢查。如鋼板、管道、焊鞋、堆焊層、復合層、壓力容器及高壓管道、路軌和機車車輛零部件、棱元件及集成電路引線的檢測等。

(2)各種新材料的檢測。如有機基復合材料、金屬基復合材料、結構陶瓷材料、陶瓷基復合材料等，超聲檢測技術已成為復合材料的支柱。

(3)非金屬的檢測。如混凝土、巖石、樁基和路面等質量檢驗，包括對其內部缺陷、內應力、強度的檢測應用也逐漸增多。

(4)大型結構、壓力容器和復雜設備的檢測。由于超聲成像直觀易懂，檢測精度較高。因此，近幾年我國集超聲成像技術及超聲信號處理技術等多學科前沿成果于一體的超聲機器人檢測系統(tǒng)已研制成功，為復雜形狀構件的自動掃描超聲成像檢測提供了有效手段。

(5)核電工業(yè)的超聲檢測。

(6)其它方面的超聲檢測。如醫(yī)學診斷廣泛應用超聲檢測技術；目前人們正試圖將超聲檢測技術用于開辟其它新領域和行業(yè)，如人們正努力將超聲檢測技術用于血壓控制系統(tǒng)進行系統(tǒng)作非接觸檢測、辨識。性能分析和故障診斷等。

2.超聲檢測技術的發(fā)展

在現(xiàn)代無損檢測技術中，超聲成像技術是一種令人矚目的新技術。超聲圖像可以提供直觀和大量的信息，直接反映物體的聲學和力學性質，有著非常廣闊的發(fā)展前景?，F(xiàn)代超聲成像技術都是計算機技術、信號采集技術和圖象處理技術相結合的產物。數據采集技術、圖象重建技術、自動化和智能化技術以及超聲成像系統(tǒng)的性能價格比等發(fā)展直接影響超聲檢測圖像化的進程?，F(xiàn)代超聲成像技術大多有自動化和智能化的特點，因而有許多優(yōu)點，如檢測的一致性好，可靠性、復現(xiàn)性高，存儲的檢測結果可隨時調用，并可以對歷次檢測的結果自動比較，以對缺陷做動態(tài)檢測等。

目前已經使用和正在開發(fā)的成像技術包括:超聲B掃描成像，超聲C掃描成像、超聲D掃描成像，SAFT(合成孔徑聚焦)成像，P掃描成像，超聲全息成像，超聲CT成像等技術。

三、射線技術在無損檢測領域內的應用與發(fā)展

1.射線檢測技術的應用

射線檢測技術是利用射線(X射線、射線、中子射線等)穿過材料或工件時的強度衰減，檢測其內部結構不連續(xù)性的技術。穿過材料或工件的射線由于強度不同在X射線膠片上的感光程度也不同，由此生成內部不連續(xù)的圖像。

(1)早期使用在石油工業(yè).分析鉆井巖芯。

(2)在航空工業(yè)用于檢驗與評價復合材料和復合結構。評價某些復合件的制測技術的重要基礎之一是數字圖象處理技術，即使常規(guī)膠片射線照相技術，也在采用數字圖象處理技術。

(3)今后重點應用的技術。1994年HaroldBerger在美國《材料評價》發(fā)表的“射線無損檢測的趨勢”中提出，在20世紀的最后10年和21世紀的初期，下列技術將得到廣泛應用:①數字X射線實時檢測系統(tǒng)在制造、在役檢驗和過程控制方面。②具有數據交換、使用NDT工作站的計算機化的射線檢測系統(tǒng)。③小型、低成本的CT系統(tǒng)。④微焦點放大成像的x射線成像檢驗系統(tǒng)。⑤小型高靈敏度的X射線攝像機。⑥大面積的光電導X射線攝像機。

四、無損檢測的發(fā)展趨勢

1.超聲相控陣技術

超聲檢測是應用最廣泛的無損檢測技術，具有許多優(yōu)點，但需要耦合劑和換能器接近被檢材料，因此，超聲換能、電磁超聲、超聲相控陣技術得到快速發(fā)展。其中，超聲相控陣技術是近年來超聲檢測中的一個新的技術熱點。

超聲相控陣技術使用不同形狀的多陣元換能器來產生和接收超聲波波束，通過控制換能器陣列中各陣元發(fā)射(或接收)脈沖的時間延遲，改變聲波到達(或來自)物體內某點時的相位關系，實現(xiàn)聚焦點和聲束方向的變化，然后采用機械掃描和電子掃描相結合的方法來實現(xiàn)圖像成像。與傳統(tǒng)超聲檢測相比，由于聲束角度可控和可動態(tài)聚焦，超聲相控陣技術具有可檢測復雜結構件和盲區(qū)位置缺陷和較高的檢測頻率等特點，可實現(xiàn)高速、全方位和多角度檢測。對于一些規(guī)則的被檢測對象，如管形焊縫、板材和管材等，超聲相控陣技術可提高檢測效率、簡化設計、降低技術成本。特別是在焊縫檢測中，采用合理的相控陣檢測技術，只需將換能器沿焊縫方向掃描即可實現(xiàn)對焊縫的覆蓋掃查檢測。

2.微波無損檢測

篇7

在我國，很少有學者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強調的往往是經濟援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟施舍而非公共教育服務的責任擔當，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經濟學派的開創(chuàng)者英國經濟學家庇古認為，福利由效用構成，效用就是滿足，人性的本質就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經濟學視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權利公平為目標，通過各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達到提高國民素質、推動個人和社會全面發(fā)展的整體效用。

從功能主義觀點出發(fā)，有學者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型[①]，前者的服務目標主要是針對“弱者”，后者則強調為全體社會成員服務。據此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調所有社會成員都有權享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設計維護其受教育權利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實上的教育不公平狀態(tài)和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務，保障其受教育權利落到實處。社會學理論一般認為，所謂弱勢群體是由于某些自身障礙或缺乏經濟、政治、社會機會而在社會上處于不利地位的人群，多指社會中需要給予特殊關愛和照顧的人群共同體[②]。

與社會政策旨在“解決社會問題以實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標”[③]的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調節(jié)和滿足社會或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的全部過程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標社會群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經濟發(fā)展水平、社會特定結構以及社會文化背景等因素密切相關。

一、教育福利政策的功能

教育福利政策的宗旨在于維護和保障公民的受教育權利，促進教育公平進而深刻影響社會生活的其他領域，推動社會協(xié)調全面發(fā)展?？偫碓?007年《政府工作報告》中曾強調指出：“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平?！?/p>

（一）政治功能：保障受教育權利，促進教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基礎，教育福利政策是促進教育公平的重要手段。教育公平包括入學機會公平、受教育過程公平和教育結果公平三個層面。與此相呼應需確立三項基本原則：機會均等原則，即不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它觀點、民族或社會出身、經濟條件或家庭背景，所有人均有相同的機會升入教育系統(tǒng)某個特定學習階段；過程公正原則，即學習者在大致相當的環(huán)境和條件下接受教育，并且基于公正的規(guī)則要求開展競爭；結果補償原則，即對處于相對弱勢的受教育群體予以必要支持，保障其平等參與學習和競爭，共享教育發(fā)展成果。誠如羅爾斯主張：“為了平等對待所有人，提供真正同等機會，社會必須更多注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[④]。

“在現(xiàn)代社會，受教育已經是一個人生存、發(fā)展的必要條件。沒有受過教育的公民難以融入現(xiàn)代社會，其個性、尊嚴和基本需求也得不到充分的發(fā)展和實現(xiàn)”。[⑤]通過制定和落實教育福利政策，尤其是借助各種途徑對教育資源進行調節(jié)和再分配，為貧困學生、殘疾學生、流動人口、女性群體等常常處于教育困境的人們提供必要補償，可以有效地維系和保障公民的受教育權利。在市場經濟條件下，教育公平問題變得更加復雜，比如隨著教育主體多元化，公立、私立學校以及不同等級學校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機構接受教育，往往會導致教育福利的待遇迥然，民辦學校學生助學貸款難即是一例。從更深層次分析，社會資本進入教育領域后，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和沖突，需要不斷完善教育福利政策來加以和統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）經濟功能：提高個人收入水平，促進國民經濟增長

現(xiàn)代人力資本理論認為，推動經濟長期增長最主要的動力來自知識（人力資本），這些知識一方面可以轉化為新技術和新產品，直接推動經濟增長；一方面會通過溢出效應增加社會的知識總量，長期推動經濟增長。隨著我國勞動力市場化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關系越來越密切。個人的受教育程度，將直接決定其工作機會的選擇和工作報酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育與經濟收入相關度的重要指標，表示社會成員每多接受一年教育，在經濟收入上提高的百分比。北京大學岳昌軍教授基于國家統(tǒng)計局的相關數據研究表明：簡單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨著受教育程度的提高，年均教育收益率呈現(xiàn)出明顯的遞進規(guī)律。相對接受小學教育者而言，初中、高中、中專、大學專科、大學本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通過完善和落實教育福利政策，為人們更多更好的受教育機會，有助于縮小社會教育差別，進而彌合日益拉大的社會收入差距。事實上，也惟有均衡發(fā)展教育，才能將我國龐大的人口資源轉換為人力資源，從而為國民經濟的永續(xù)發(fā)展注入不竭動力?！白鳛橐环N特殊的公共支出，教育投入對經濟增長的貢獻將大大高于諸如資本品的其他要素投入對經濟增長的貢獻，尤其是在知識經濟的形態(tài)下，這種趨勢更加明顯?！盵⑦]

（三）社會功能：促進社會流動，建設和諧社會

社會階層結構是社會結構體系的核心內容。我國社會階層結構呈現(xiàn)出典型的“金字塔”特征：極少數位于塔尖的群體享有很高的社會地位，并占據大部分社會資源；大部分群體居于塔基，他們缺乏必要的社會話語權，生活狀況常常處于貧困線和溫飽水平之間；介于二者之間的中間階層群體只占社會的少數。有研究表明，受教育水平與職業(yè)選擇高度相關。從事較高層次職業(yè)的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業(yè)的人，往往受教育水平也較低；不同的職業(yè)選擇本身往往意味著不同的社會聲譽、社會地位和資源擁有程度。

社會流動是社會充滿生機和活力的源泉，也是構建和諧社會的內在要求。社會分層理論認為，形成合理的社會階層結構的前提是有開放的社會空間、合理的社會流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動。結構功能主義理論認為，學校教育的社會功能有二:一是社會化，二是社會選拔?？铝炙乖怃J地指出：教育是限制經濟領域中具有優(yōu)厚報酬職位的競爭者數量的篩選工具，幫助那些接受過較高層次教育的人占據這些職位。[⑧]在現(xiàn)代社會，教育對于社會分層的影響更加深遠和廣泛。在社會差別不可避免的前提下，如果能賦予處于社會底層而往往成為弱勢群體的人們以更多的教育機會和必要的救濟支持，他們就有可能通過自身的努力和奮斗，順利流動到經濟、政治、社會地位更高的階層，從而改善不合理的社會結構現(xiàn)狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識和技能”的素質缺陷就會如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪于社會的底層。（四）文化功能：消除“貧困文化”，促進社會融合

美國社會學家與人類學家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認為，長期生活于貧困之中的窮人，會逐漸脫離社會主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護機制，即特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續(xù)，會對周圍的人，特別是窮人的后代產生深遠影響并且代際相傳。處于“貧困文化”體系保護下的窮人群體，彼此之間維系著簡單的人際關系，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會關系網絡規(guī)模小，社會資本質量低。而且，由于“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會的接觸機會很少，無法通過社會關系網絡獲取更多的稀缺資源?！柏毨幕爆F(xiàn)象割裂了社會群體之間的融合，并極有可能造成彼此間的對立和沖突，與建設和諧文化的努力方向背道而馳。

哈夫曼和沃爾夫認為，教育具有積極的外溢作用[⑨]：教育可以改善窮人的知識貧困狀態(tài)，改變觀念、行為、意識與精神面貌，增加與主流文化接觸的意愿和機會，增強社會參與能力，擴大其人際交往的范圍，從而提高窮人的社會資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫(yī)療衛(wèi)生知識，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風險；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養(yǎng)子女的負擔，等等。誠如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脫貧困文化的束縛，就應當增加他們及其后代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點，關鍵在于教育，即促進教育機會的均等”。[⑩]

二、教育

福利政策的價值取向

任何時期的教育福利政策都具有一定的價值取向。上世紀70年代，西方許多國家經濟發(fā)展下滑，一些所謂的“福利國家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內的龐大公共開支，一些學者也開始鼓吹“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”。美國經濟學家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場競爭將導致效率低下、資源浪費，無論從經濟從社會還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場化的條件。哈耶克則認為片面強調社會正義會促使人們對市場秩序產生各種不切實際的期望，市場和競爭原則才是教育活動的基礎和依據，并主張國家對教育的投資規(guī)模完全應由教育投資的回報率來決定，而一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報，就應該將投資集中于少數尖子的高等教育。

改革開放之前，我國實行“免費加助學金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當中產生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識?；谶@一邏輯假設，在建立和發(fā)展社會主義市場經濟過程中，我國政府一方面片面追求經濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內的社會福利領域逐步退隱?！敖逃皇敲赓M午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀末期，隨著社會公平引發(fā)的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務對于社會良性發(fā)展的重大意義，“責任政府”、“服務型政府”、“關注民生”等概念為越來越多的人們所認同，并引領政府職能轉變的努力方向。隨著政府角色轉型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。

（一）從消極走向積極

傳統(tǒng)社會福利是以公民的各種權利為理論基礎，如社會權或公民權等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經濟發(fā)展效率的因素。近年來，各國政府和社會政策研究者開始重新檢視社會福利和社會政策的作用。新福利主義理論認為，經濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的復雜化以及社會結構的變化迫切要求改變舊有的社會福利制度，增加教育福利的支出，因為只有用于人力資本的投資，才能增加個人參與經濟機會的可行性。

教育福利具有人力資本投資功能，通過提高受教育者的知識和技能，增強其社會生存和發(fā)展能力，從而減弱對一般性社會福利的依賴。教育福利政策不是簡單的社會再分配方案，而是變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補償利為事前預防利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助于增強整體社會福利政策的可持續(xù)性，并推動教育福利政策的關注重點從扶助弱勢群體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務的“普惠型”福利。我國實施免費義務教育政策的漸進路程很好地闡釋了這一趨勢：由少數貧困地區(qū)到中西部農村地區(qū)，再到全國農村地區(qū)，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實現(xiàn)全國義務教育階段學生“同在一片藍天下”。

（二）從濟貧走向發(fā)展

傳統(tǒng)的教育福利政策，關注的往往只是少數貧困特殊群體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢：教育福利是社會的善義之舉，僅與救濟經濟貧困學生相關。隨著工業(yè)化、城市化和全球化進程的加快，人們逐步認識到貧困不只是物質和經濟的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會排斥”的概念由此開始納入對貧困的闡釋當中，教育福利政策更多地關注通過教育路徑促進社會的整合與可持續(xù)發(fā)展。教育福利的供給對象開始逐漸覆蓋貧困群體之外的其他社會群體，如女性群體、有殘障者、流動人口及其子女、少數民族群體，以及其他在接受教育方面處于劣勢的群體。就此而言，教育服務的性質已經具備更多的公共特征，即從基于救濟的目標向發(fā)展的目標逐步延伸。

教育福利本身即是社會公益事業(yè)的重要組成部分，促進教育公平進而推動社會公平的實現(xiàn)是教育福利政策的題中應有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財產背景如何，盡量滿足所有社會成員在接受教育方面的現(xiàn)實要求，是建設和諧社會的內在要求。為此，一方面要營造積極的公平教育環(huán)境，實現(xiàn)教育權利面前人人平等；同時要采取必要的優(yōu)惠政策和特別保護措施，以彌合現(xiàn)實中存在不同群體間的教育不平等鴻溝。事實上，通過必要的幫扶措施，幫助教育弱勢群體及個人走出困境，并使其有效地參與社會公共生活，共享社會經濟文化發(fā)展成果，正是暗合了“社會利益最大化”的全面發(fā)展的價值選擇。

（三）從單一走向多元

早期的西方國家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國家”流行時期，政府的角色得到空前強化。國家高度介入教育福利領域，以公共權力干預市場分配不公，使社會成員特別是弱勢群體成員的受教育權利得到充分保障。與此同時，教育服務質量欠佳、效率低下、嚴重、政府負擔過重等問題也沉疴日深，“教育市場化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸占據主流觀點：強調教育福利服務可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)共同來負擔，政府角色逐漸轉變?yōu)楦＠盏囊?guī)范者、福利服務的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務供給的角色。

我國在計劃經濟時期，采用“國家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內容。伴隨經濟體制改革的步伐，“國退民進”的角色變遷過程在教育福利領域同步上演。與西方國家不同的是，我國政府在教育福利多元化的過程中存在嚴重的角色缺位，一是忽視了政府的主導作用，“一退了之”；二是忽視了對教育福利的社會組織體系的培育；三是教育收費制度和準入制度政出多門，缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)范；四是個人及其家庭負擔教育成本比例普遍超出其承受能力范圍。但無論如何，我國政府推進教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國家”逐步演變成“福利社會”是促進教育福利事業(yè)發(fā)展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過去的直接提供者變成主導者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導決策者、教育福利資金的提供者、教育服務質量的監(jiān)控和評估者、教育福利社會組織的扶持者，等等。

參考文獻：

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篇8

股利分配政策實質上是一個向股東返還現(xiàn)金的方法選擇問題。一般處于發(fā)展階段，需要大量資金投入的公司傾向于采用送股的方式，而當公司及其所在行業(yè)進入成熟期，投資機會減少，增長速度放慢，現(xiàn)金充裕時則傾向于采取派現(xiàn)的方式。因此，隨公司發(fā)展速度的不同，現(xiàn)金股利發(fā)放比例可以或高或低，但是證券市場的不斷發(fā)展，其所占比重應該逐步上升。例如在美國，股利大約占稅后利潤的50%，相當于公司現(xiàn)金流量（稅后利潤加上折舊）的20%左右。然而，在我國股票市場上股息支付率長期低于銀行利率，股息率收益率的極度低下使投資者只注重股票的資本利得，希望通過二級市場的低買高賣獲取投資收益，而真正出于投資分紅目的的投資者很少，從而極大地刺激了市場上的投機行為。

同時存在的另外一種現(xiàn)象是上市公司對配股融資有著強烈的偏好，而且常常將配股與分配方案一同公布，由于配股價一般低于市價，容易造成配股也是分紅的假象。事實上，配股是公司向老股東按照其所持股票的比例發(fā)行新股，是公司的一種權益性籌資行為，它與公司首次發(fā)行股票和增發(fā)新股的區(qū)別在于發(fā)行的對象不同，前者面向老股東，而后者面向所有投資者。上市公司的配股資格是一種權利，上市公司達到配股資格的公司也利用關聯(lián)交易包裝利潤，極力創(chuàng)造條件進行配股。很多公司在配股時根本不考慮公司的長遠發(fā)展，而是把配股當作一種“圈錢”運動。

要促使我國的證券市場健康發(fā)展，就必須及時糾正這種不正常的現(xiàn)象。中國證監(jiān)會考慮將把現(xiàn)金紅利分配作為配股的必要條件，正是希望使現(xiàn)金紅利在分配方式中的比重逐步加大，吸引長期投資者進入股票市場，形成以長期投資者為主體的投資者結構，控制過度投機，增強中國股票市場的投資性。

現(xiàn)金紅利與信號揭示

MM理論認為在理想市場的條件下，公司的股利政策與企業(yè)市場價值無關，也就是說企業(yè)的股利政策無關緊要。但理想市場在現(xiàn)實中并不存在，在信息不對稱的情況下，股利政策有信號揭示的作用。企業(yè)可以通過公告向投資者傳遞公司的信息，而現(xiàn)金紅利比語言更有說服力，可以傳遞公告所未能提供的信息。所以，現(xiàn)金紅利在某種程度上可以看作企業(yè)未來經營狀況的指示器。

我國股票市場上信息不對稱的現(xiàn)象比較嚴重。我國股權融資成本較低，在上市公司普遍盈利不佳、留存利潤較少的情況下，企業(yè)競相爭取配股資格。由于會計制度本身的缺陷，使得上市公司有可能為了獲得配股資格而粉飾利潤。更有甚者，一些上市公司通過編造虛假財務指標、作假賬、編制假報表來蒙騙股東和監(jiān)管機構。目前我國證券市場信息披露制度還不完善，廣大中小股東無法了解公司經營的真實狀況，也就不可能對配股資金的使用效率做出合理的判斷，這就造成一些上市公司濫用配股資金的惡果，導致資源配置的低效率。

現(xiàn)金紅利是真正的現(xiàn)金流出，沒有一定盈利能力和足夠現(xiàn)金的公司是不可能發(fā)放的。其他的分紅方式不需要企業(yè)資金的流出，上市公司可以通過更改會計政策等手段，在公司實際經營情況沒有改變的情況下虛增企業(yè)利潤，然后通過賬面上的處理，向股東“分紅”，所以其他分紅方式所能反映的信息不如現(xiàn)金紅利的可靠。通過現(xiàn)金股利可以較為真實地向市場傳遞公司經營狀況和發(fā)展前景的信息，也可以保證配股資金的有效利用。下面通過實證分析，進一步驗證現(xiàn)金紅利作為公司經營能力和配股資金使用效率的信號。

實證分析與結果

我們對滬市上市公司1998、1999年度以及2000年度中期的分配政策與公司經營業(yè)績之間的關系進行了分析，考察現(xiàn)金紅利是否能作為公司經營好壞的信號。為了方便比較，我們選取的是1998至2000年一直在滬市掛牌交易的上市公司，共計417家。

1、全部公司

首先，根據這些公司在1998年年報中公布的分配政策，將它們分為派現(xiàn)公司（105家）和不派現(xiàn)公司（312家）兩大類（某些公司可能同時采用兩種或多種分配方式），分別考察這些公司在1998、1999和2000年中期的凈資產收益率、兩年相比的凈利潤增長率。

可以明顯地發(fā)現(xiàn)，1998年采取派現(xiàn)分配政策的公司在當年以及后面幾年的凈資產收益率和凈利潤增長率都要顯著高于不派現(xiàn)的公司。從中我們至少可以得到以下結論：第一，派現(xiàn)公司當期的盈利能力優(yōu)于不派現(xiàn)公司，這是顯然的，因為只有那些經營業(yè)績好的公司才會有充足的盈利和現(xiàn)金，向股東支付現(xiàn)金紅利；而那些業(yè)績滑坡，盈利越來越少甚至虧損的公司自然無力派現(xiàn)；第二，派現(xiàn)公司未來的盈利能力比不派現(xiàn)公司強，而且這種差距越來越大。1998年兩類公司凈資產收益率的差距只有4.036%，而1999年、2000年中期分別上升到5.180%、6.229%，第三，派現(xiàn)公司盈利增長能力高于不派現(xiàn)公司，這可以從兩類公司凈利潤的增長情況中看出。所以，我們有理由相信派現(xiàn)公司的盈利能力和增長潛力都要優(yōu)于不派現(xiàn)公司。

我們進一步將公司分為1998和1999兩年連續(xù)派現(xiàn)（56家）和連續(xù)不派現(xiàn)（244家）兩類，考察的指標與前面相同。

通過比較，可以發(fā)現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象更加明顯，即派現(xiàn)傾向越高的公司，其經營業(yè)績越好，而越不傾向于派現(xiàn)的公司，其經營業(yè)績越差。這說明現(xiàn)金紅利派發(fā)與否確實可以作為考察公司素質的一個指標。

2、配股公司

為了進一步驗證現(xiàn)金紅利與公司配股行為的關系，我們對1998年下半年和1999年上半年滬市發(fā)生配股行為的公司進行了實證檢驗?？紤]到配股資金產生效益需要一定的時間，我們將時間分為兩段，并用隨后一年內公司經營狀況的變化來近似衡量公司配股資金的使用效率。具體分段情況如下：

以除權日為基準，98年下半年滬市配股的公司共有49家，由于鄭百文無99年的數據，所以可用樣本數48個，99年上半年配股公司共有13家，這樣總計樣本數為61個。我們將上述61家公司按照其近兩年派現(xiàn)情況分為兩類：派現(xiàn)公司（29家）與不派現(xiàn)公司（32家），近兩年是指配股發(fā)生前的兩年內，分別考察凈資產收益率的變動率、凈利潤增長率和主營業(yè)務利潤增長率。

無論是從凈資產收益率變動率還是從凈利潤增長率和主營業(yè)務利潤增長率

篇9

《中華人民共和國保險法》第一次修訂中對第92條“保險公司的業(yè)務范圍”作了調整，隨著中間業(yè)務領域短期健康保險業(yè)務和意外傷害保險業(yè)務產壽險公司均可經營的實施，短期險業(yè)務作為當年可以產生損益的保險產品，更是各家壽險公司業(yè)務競爭的重點。為應對日趨激烈的同業(yè)競爭以及產險公司介入該領域后對業(yè)務發(fā)展所帶來的沖擊，部分壽險公司針對人身短期險業(yè)務出臺了綜合成本包干(捆綁)的費用政策，以期推動自身的短期險業(yè)務發(fā)展。對此，業(yè)內人士眾說紛紜，有褒有貶，值得研究探討。

一、綜合成本包干制的基本情況

目前，壽險公司經營短期險業(yè)務的費用政策主要有兩種，即全額預算制和綜合成本包干制。前者由總公司按統(tǒng)一的會計模式編制費用預算，年度預算一經審定下發(fā)，其執(zhí)行與考核需嚴格按規(guī)定運作，并強調預算與會計核算在科目和信息以及預算時間進度的一致性。全額預算制有利于公司事前對業(yè)務收支情況有一個充分、全面的了解，進而對公司的資源進行有效的配置，但其滯后性也在一定程度上制約了公司業(yè)務的及時開展。而綜合成本包干制又稱捆綁制，即對短期險業(yè)務的綜合賠付率和費用率實行捆綁考核，而不再單純地考核利潤指標。目前，在湖南轄區(qū)內采取綜合成本包干制的分公司有太平洋人壽、新華人壽、中國人壽、合眾人壽等5家，占湖南壽險分公司總數的42%。

在實際操作中，綜合成本包干制先是由總公司根據不同的險種設定不同的捆綁率，對各級經營機構的可用費用進行逐月考核，如果綜合賠付率大于捆綁率，說明該業(yè)務虧損，則從其它險種的財務可用費用中扣除。如太平洋人壽總公司對湖南分公司短期意外險(含一年期和極短期)的捆綁率為80%，個人短期健康險捆綁率為84%，團體短期健康險捆綁率為91%。各省級分公司在總公司下達的固定短期險費用比例的基礎上，把費用再分解為預定賠付率、間接管理費用、直接銷售費用三部分，并根據當地市場賠付率水平、主體經營狀況及業(yè)務需要確定比例。其中預定賠付率用于短期險業(yè)務實際賠付的預留額度；間接管理費用用于保證經營主體的經營管理的費用需要；直接銷售費用用于業(yè)務的市場拓展，主要包括調劑基金、手續(xù)費和業(yè)務員提獎等。一般而言，在執(zhí)行費用包干政策過程中，總公司都會出臺一系列相關的預算費用管理制度，如按要求提取充足的責任準備金，準確計算短期險的綜合賠付率，并按權責發(fā)生制的核算原則準確預提各項當期應承擔而未支付的費用等。

從了解的情況看，已實行綜合成本包干制的公司，如太平洋人壽從2003年開始，新華人壽從2005年開始就一直實行這一政策(見表1、表2)。太平洋人壽基本處于盈利狀態(tài)，新華人壽2005年由于保險標的發(fā)生兩起大事故，因而出現(xiàn)虧損。但不論經營是盈是虧，目前都沒有改為全額預算的想法，只是逐步完善，使之更符合市場實際，符合基層經營實際。而一些原來沒采用綜合成本包干制的公司，由于受到壽險同業(yè)和產險公司的雙重競爭壓力，有的也開始嘗試這一費用政策，如中國人壽和嘉禾人壽等，可見這一制度有一定的積極意義和生命力。

二、綜合成本包干制的積極作用

(一)效益觀有所增強

從業(yè)務管理的角度看，綜合成本包干制無形中讓保險從業(yè)人員的頭腦中繃緊了“效益弦”，對遏制不良業(yè)務，保證公司永續(xù)穩(wěn)健經營，提高公司服務品牌與綜合競爭力有一定的促進作用。通過賠付率和費用率捆綁考核，保險公司只有審慎核保，對風險進行正確的評估并對每一險種進行合理定價，才能降低賠付率并增加可用費用額度，同時改變了以往給每一個險種一定的費用所導致業(yè)務人員以及經營者只片面追求保費規(guī)模而不關心費率風險的現(xiàn)象。不論是盈是虧，最后都要自己兜底，也就是說盈利歸本單位和從業(yè)人員享有，虧損也要本單位和從業(yè)人員從其它費用渠道去填平。如太平洋人壽湖南分公司2006年短期意外險可用費用為3397.45萬元，個體健康險的可用費用為532.59萬元，而團體健康險的可用費用為-71.45萬元，也就是說團體健康險業(yè)務不僅沒有掙錢，而且需要從其他險種可用費用中貼費用。這樣，經營單位和業(yè)務員在以后承保團體健康險時，就不得不考慮可用費用這一問題，要么不做，要么提高承保條件或加強理賠管理(見表3)。

(二)違規(guī)行為有所減少

對短期險業(yè)務實行綜合成本包干制，在某些程度上可以減少“坐支坐扣保險費”、“編造虛假賠款”等套取費用的違規(guī)經營行為，從2006年現(xiàn)場檢查的情況看，學平險、建工險等短期險業(yè)務領域違規(guī)問題主要有坐支保費、虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，賬外支付單位和個人高額手續(xù)費，以及向具有行政權利和職務便利的單位或個人支付回扣等，這些違規(guī)形式在實行綜合成本包干制的公司中相對較少發(fā)現(xiàn)，而在沒有實行包干制的公司中上述違規(guī)行為則較為突出，尤其是坐支保費和虛假發(fā)票套取現(xiàn)金現(xiàn)象比較普遍。究其原因是綜合成本包干后，無論是違規(guī)或變相違規(guī)，支付多少都是自己的包干費用，無須多此一舉。但沒有實行綜合成本包干制的公司就不同，一方面要應付非理性競爭，另一方面又不能突破年度費用預算，有的公司為搶奪業(yè)務，只好鋌而走險。

(三)風險意識有所提升

如前所述，采用綜合成本包干制的費用政策，對于風險較高的業(yè)務，經營管理者會主動考慮展業(yè)成本，并根據賠付情況適時調整險種結構或承保條件。各級保險經營主體必然加強本機構的預算費用管理，確保各項費用支出的合理性及總費用支出不超過費用率控制標準，以實現(xiàn)年底收支平衡。例如新華人壽湘潭中心支公司于2005年8月25日，承保了文花枝(全國勞動模范)等26人次出省的旅游意外險，8月28日下午，該團所乘座的大巴因超速與一貨車相撞，當場導致6人死亡(其中兩人為當地導游，未投保)，22人不同程度受傷。事故發(fā)生后，新華人壽保險公司共賠付68.8萬元，遠遠超出此單40%的賠付率考核指標(總費用是80%包干)。因殘疾鑒定需要6個月后進行，此事故中的另外20多萬元放在2006年進行賠付，使2005年旅游意外險的賠付率在預定的40%賠付率范圍之內，實現(xiàn)了當年收支平衡，但事故誘發(fā)的結果是2006年該單位不得不對所承保的同類業(yè)務進行重新核保，調整承保條件，以控制賠付率指標。

三、綜合成本包干制的弊端

(一)背離了保險費率厘定的精算原理

眾所周知，凡商品皆有價值，保險作為一種特殊的保障性商品，其價值的貨幣表現(xiàn)是保險費，也就是保險產品的市場價格。根據大數法則及收支相抵原則，保險費由純保費與附加保費兩部分構成，其中純保費主要支付保險賠款，不含利潤因素，而附加保費主要反映保險經營主體的營業(yè)費用及認可的合理利潤。按保險精算原理，每份保單的保險費就是其價值的真實反映，也是經營機構償付能力和合理利潤的充分體現(xiàn)。從理論上講，在綜合成本包干制下，一方面是模糊了純保費率與附加保費率的界定，在實際運作中用賠付率和費用率取而代之，經營主體的利潤從兩者之和與捆綁率的節(jié)余部分產生，背離了保險費率厘定的精算原理；另一方面，短意險的費率計算基礎和準備金的提取原理與非壽險類似，都是通過嚴謹的精算得出的，而捆綁率的設定缺乏相應的經驗數據和精算技術，更多的是建立在主觀判斷及近期假設的基礎之上，其科學合理性還有待檢驗，一旦發(fā)生費用率超過附加費率以及出現(xiàn)異常賠付件時，就會危及保險經營主體的償付能力。從經營實踐來看，如確有較大利潤空間，在新產品開發(fā)時，應合理降低價格，增加保障額度，以增強產品的吸引力，而不是一“包”了之，最終損害被保險人的利益。此外，在我國保險業(yè)發(fā)展處于初級階段的現(xiàn)實背景下，一些保險經營主體的業(yè)務發(fā)展模式仍以外延式擴張為主，許多經營者經營管理思路比較粗放，片面強調保費規(guī)模，內控管理不到位，實行綜合成本包干制并不能完全杜絕坐支保費、保費收入不入賬及拒賠、拖賠、惜賠等現(xiàn)象發(fā)生。

(二)財務真實性難以得到保證

實施綜合成本費用包干政策的可用費用率都在40%左右，而隨著規(guī)模的不斷做大，優(yōu)質業(yè)務的增加和整體賠付率的降低，可用費用率還有可能進一步提高，可用費用額也將增加。從財務的角度來看，任何一筆開支都要有真實的發(fā)票報賬，都要符合會計準則和國家的法律法規(guī)。為將40%-48%的可用費用從財務上套取出來，有的經營單位和個人往往找大量的假油料發(fā)票、電話費發(fā)票、餐費發(fā)票、住宿費發(fā)票做賬，經營數據失真，違背了財務的真實性原則，客觀上助長了財務業(yè)務中的虛假行為，為可能產生商業(yè)賄賂提供了資金來源。

(三)有可能誘發(fā)不正當交易行為

綜合成本包干制使經營單位有可能通過不正當手段獲取競爭優(yōu)勢，達到排擠其它競爭對手的目的。其一，手續(xù)費支付可能蛻變?yōu)椤吧虡I(yè)賄賂”。由于實行賠付率和費用率捆綁考核，有的從業(yè)人員在展業(yè)過程中，自然會優(yōu)先考慮歷史賠付率較低的險種，以獲得較大的可用費用空間，為高額支付手續(xù)費或支付回扣創(chuàng)造了客觀條件，進而導致“商業(yè)賄賂”行為的發(fā)生。以學平險為例，包干政策都為80%-88%，預定賠付率為40%，可用費用率40%-48%，經營單位和業(yè)務員自由支配的空間較大。其二，經營單位往往借“費率市場化”之名行“降費”之實，并美其名曰“隨行就市”。由于在該制度下，各險種之間的可用費用可進行調劑，從而為經營單位進行非理性競爭，以低于成本價格的費率銷售保單的手段來獲取別的業(yè)務提供了機會，但對未實行包干制的經營單位卻有失公平，因而在一定程度上沖擊了正常的保險市場秩序，影響了保險業(yè)的健康發(fā)展。

(四)不利于全額預算管理的推行

部分保險經營主體采用的費用包干政策是一種典型的粗放式經營，違背了現(xiàn)代企業(yè)科學管理的原則，與現(xiàn)代企業(yè)推行的全額預算管理相悖，這種費用管理模式在上世紀90年代比較盛行，但已經不能適應當今保險業(yè)快速發(fā)展的需要，更不能適應保險業(yè)全面開放的需要。費用管理政策的制定不僅要考慮到產品條款擬定的費率，而且要考慮到經營成本和費用，強調收支情況的真實性、有效性，費用包干政策則達不到上述要求。

(五)法人機構放松了自己的管控責任

在現(xiàn)行的經營管理體制下，保險公司總公司對其分支機構無論是在內控制度，還是在產品、費率上，均賦予嚴格的管理職責，實行綜合成本包干制就意味著在短期業(yè)務發(fā)展上，只要分支機構不突破費用包干率，總公司就可以放任自流，僅以一個“包”字替代了其管理職責，至于分支機構是否合規(guī)經營，是否違法，是否搞不正當交易，總公司一概不管，這樣總公司不僅放棄了自己對分支機構的管理職責，而且了原先報備的條款和費率，也違背了壽險的精算規(guī)定，必將帶來較大的經營風險，給行業(yè)的聲譽帶來負面影響和損害。

四、相關建議和對策

(一)保險經營主體應樹立理性的經營理念

首先，應進一步完善以效益為主的考核機制。各經營主體要牢固樹立“效益第一”的經營理念，正確處理好效益與規(guī)模的辯證關系，通過完善考核機制，引導從業(yè)人員樹立正確的效益觀，杜絕各種違法違規(guī)經營行為。其次，注重精算技術在保險費率厘定中的科學應用。各經營主體應按照保險精算原則，依靠詳實的基礎數據、縝密的精算技術，在充分保證賠付的基礎上，加上合理的管理費用和利潤來確定費率，并真正形成參與市場公平競爭的價格機制。第三，加大產品服務創(chuàng)新力度。面對激烈的競爭環(huán)境，各經營主體應摒棄各種非法競爭及低水平的價格競爭手段，轉到注重提升非價格競爭因素的品質上來，并結合保險需求和自身實際，加大產品服務創(chuàng)新力度，積極培養(yǎng)核心競爭力。

(二)進一步完善保險法律體系

我國自1995年頒布《保險法》以來，經過10年建設，初步建立了以《保險法》為核心的保險法律體系，在規(guī)范保險市場秩序方面發(fā)揮了重要作用，但保險法律體系的發(fā)展仍滯后于社會、經濟的發(fā)展，對保險同業(yè)競爭缺乏有效的法律依據。如關于手續(xù)費比例，《保險法》并未作規(guī)定，主要依據是財政部1999年1月13日公布的《保險公司財務制度》。該制度第47條規(guī)定，“保險公司可以根據業(yè)務經營情況確定某一險種、某一條款或不同形式人手續(xù)費的支付標準，但手續(xù)費的支付總額不得突破實收保險費的8%”。而目前法學界和保險業(yè)界人士對8%的固定比例限制多持異議，認為不符合市場經濟規(guī)律和國際保險市場的通行做法。因此，在盡快完善現(xiàn)有《保險法》的基礎上，形成以《保險法》為核心，以《保險法》實施細則和各種保險法規(guī)相配套的保險法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮保險法律的引導和保障作用，使保險監(jiān)管真正做到有法可依、有章可循。

篇10

1.引言

西方理論較多和我國政策實踐的封閉系統(tǒng)，造成了部分大學學生和老師的迷惑，怎樣學和怎么教授是一個目前仍然沒有解決教學難題。公共政策分析是公共事業(yè)管理專業(yè)的核心教學課程，但受學科發(fā)展和教學觀念等的影響，在教學過程中存在著無趣、無為的問題，以及師生缺乏互動、教學內容單調、教學目標模糊，未能真正剖析公共政策的本質特點和來龍去脈的問題。我認為，公共政策分析教學的關鍵在于處理師生、理論與實踐、內部與外部關系。提升公共政策分析教學需從以下幾個方面進行改進。

2.公共政策分析課程教學改革原則分析

2.1理論聯(lián)系實際的原則

政策科學是一門行動取向的學科，它是適應人類利用知識和方法改進政策制定系統(tǒng)而產生的，在實踐中產生，又在實踐中應用與發(fā)展，它既要指導各項政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估組成的實踐活動，又要發(fā)現(xiàn)與解決復雜的社會問題，為實踐服務。理論聯(lián)系實踐是教學的基本原則，不僅要聯(lián)系公共政策的政府制定實踐，而且要聯(lián)系各地的管理實際，聯(lián)系政策實踐中積極方面，更要聯(lián)系消極與不足方面。尤其對政策消極方面政策，要有正確觀念，比如在分析“在公共場所全面禁煙”公共政策時，既要看到這項公共政策的時代要求和社會文明進步，又要看到其執(zhí)行的難以操作，需要遵循漸近決策模型的提升完善軌跡，否則學生就會陷入政策制定與政策執(zhí)行的困境與迷惑中去。

2.2學生主體的原則

在多數公共政策分析教學實踐過程中，往往忽視學生參與的主體地位，教師大部分從抽象、宏觀、理性方面去詳細分析公共政策，很多學生失去學習的熱情和動力，缺乏互動與交流。因此在公共政策分析教學過程中，學生的參與式主體教學不容忽視。為了增強教學效果，讓學生成為公共政策分析教學的主人，可以進行教師為主體的討論式教學，模擬具體公共政策分析情境教學。比如在教授公共政策制定時，可以讓學生充當政府發(fā)言人，向社會某項政策信息，課后再進行交流，建立非正式互動示范式。

2.3知識與能力同步提高原則

讓學生充分了解公共政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等管理過程是公共政策分析教學的目的。因此，在教學過程中，要把傳授的知識轉變?yōu)榛畹闹R和能力，是一大難點。傳統(tǒng)的灌輸式教學使得學生被迫接受知識，這樣的知識實際是死的知識，即使非素質和能力有效提高，也會產生負面作用，如學生產生逆反學習心理。因此，在公共政策分析教學過程中，要注重提高學生的學習能力，由被動學向主動學轉變，以知識為載體提高學生分析與解決實際公共政策分析問題的能力。力求大學生學了政策系統(tǒng)后，能夠對政策舉一反三、觸類旁通，運用所學理論知識去分析復雜的政策制定模式和執(zhí)行復雜系統(tǒng)，為政策科學化民主化提供幫助。

3.增強公共政策教學效果的技術途徑分析

3.1構建有序的課堂教學平臺

緊密聯(lián)系改革開放和現(xiàn)代化的實踐，緊密聯(lián)系學生學習和生活實際，實現(xiàn)教育方式、途徑的立體化和多樣化。在教學過程中以此原則為指導，具體要做到如下幾個方面：首先，重視學生的教學評價機制，做到從評價規(guī)程、評價的組織制度、評價人員的行為準則和培訓制度評價檔案的管理辦法、工作制度、評價的監(jiān)督日常管理管理制度等。評價制度應根據各類型高校自身的實際發(fā)展需要確定方向，通過評估制度的確立實施，使得教學評估著眼于發(fā)展性評價，形成自我調節(jié)、督導體系和自我管理的監(jiān)控。其次，完善教學計劃，按照政治學與行政學專業(yè)的培養(yǎng)目標和要求來設置課程、制定和完善教學計劃，如增設西方宏觀經濟學、發(fā)展經濟學、地方民族政策學、西方行政學說史等補充課程。同時對課程時間也要合理安排。建議把公共政策學放到大四第一學期，因為通過前幾年的積累，學生對這門課程有學習興趣和動機，又有相當綜合的知識積累，以及足夠的心智去學好。在教學中，高校教師對每學期所設的課程都要有一個基本安排，教學內容、教學目標、教學難點、教學改革，以及教學評估機制都要以一定形式上交教研室，而教務處要采取措施對教師的教學工作進度和教學行為進行嚴格的約束和指導，采取相應的激勵機制，樹立教學典型。最后，改革傳統(tǒng)的筆試考試方式，提倡考試方式的多樣性和多元性，要把考試的選擇權交給任課老師和院系部門。具體對于公共政策分析的而言說，可以采取以閉卷考試為主導的方式，畢竟筆試是最公平的考試方式，也可以采取口試方式作為補充，口試方式可以使得大學生在具體考試情境中練習、鍛煉、學習和提升，進而提高語言表達能力和溝通能力，提高反應能力，也可以采取寫學年論文的方式進行公共政策方式考試，每個學期開始就預先把論文內容、規(guī)范和所要達到目標告之學生，讓學生利用實踐教學機會，去政府和公共部門調研，可以抽樣調查、訪談等方法完成論文。為了鼓勵學生的自主創(chuàng)新和協(xié)作意識可以鼓勵以小組形式完成論文，可以用公開發(fā)表高質量的學術論文取代考試，可以根據不同級別刊物設置相應分數，鼓勵學生在公共管理期刊上發(fā)表。由于不是每個學生都能達到發(fā)表文章水平，可以設置一定權重來衡量文章分數。

3.2構建實踐教學平臺

構建實踐教學平臺對于公共政策尤為重要，因為公共政策綜合了經濟學、政治學、社會學、法學等現(xiàn)代科學，需要有綜合分析能力和工具作為支撐，以及有特色的公共政策分析案例庫。首先著力構建驗證型（通過提供高度仿真的情境如視頻、案例等引導學生綜合運用所學的理論知識思考、分析，獨立作出判斷和決策）和探究型（在調查研究的基礎上，通過討論、辯論等形式進行探究，達到澄清模糊認識和錯誤認識、提高學生明辨是非能力的目的）實踐教學模式。公共政策分析是一門實踐性很強的學科。絕大多數本科生和少數民族地方院校的學生，缺乏社會實踐的把握和理解，缺乏對公共部門工作的感性認識，對學習往往茫然，缺乏動機和興趣，加上公共政策學教學最大的瓶頸在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要結合地方實際建立有特色的公共政策分析案例庫，如在傳授政策制定主體時候，可以具體某一地方政府某項具體的計劃作為公共政策分析的對象和范例，歸納和演繹出公共政策制定的價值取向、利益主題博弈、社會敏感度等知識內容；針對元政策國家宏觀的公共政策可以以獨特個案為著眼點，建立一個案例庫，如在分析社會保障制度政策時，以社會保障中的盲點的福利院具體運作模式分析框架，分析此項公共政策出臺的時代背景、意義、問題和對策。當然在建立案例庫后，要科學分析具在教學過程中互動的教學方法，把課堂獨人教授法、研討法、小組討論法、情景模擬法等現(xiàn)代有效互動教學方法結合起來，把抽象的公共政策理論寓于特色案例情境分析中，從而既提高學生的認知能力，又促進師生相互認可。