導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇傳統(tǒng)公共行政理論，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

可以說，價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢(mèng)想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實(shí)踐中對(duì)效率的過度迷信是一種時(shí)尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價(jià)值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個(gè)行政活動(dòng)成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價(jià)值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對(duì)技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個(gè)所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價(jià)值的糾纏，它在非價(jià)值化的過程中接受的是另一種價(jià)值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價(jià)值中立，但它一直都是在效率價(jià)值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價(jià)值中立、價(jià)值祛除，同時(shí)又把效率和理性當(dāng)作了價(jià)值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價(jià)值中立和價(jià)值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價(jià)值中立和價(jià)值祛除，通過實(shí)證科學(xué)的方法獲取知識(shí)，從而忽略了人的行為的可變性以及個(gè)人的價(jià)值和目的對(duì)行為的影響等問題。實(shí)際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價(jià)值因素的影響，因?yàn)楣残姓睦碚摵蜁r(shí)間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強(qiáng)調(diào)有效率和經(jīng)濟(jì)也是不夠的，還必須考慮下價(jià)值因素。因?yàn)楣残姓墙⒃趦r(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價(jià)值的指引，公共行政會(huì)失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價(jià)值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實(shí)踐中必須關(guān)注價(jià)值因素,主要原因在于兩個(gè)方面：

(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科

公共行政學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因?yàn)楣残姓W(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認(rèn)的是“人類的一切活動(dòng)都蘊(yùn)含著價(jià)值，無論是個(gè)體行為還是集體行動(dòng)，而且越是集體行動(dòng)，就越會(huì)突出價(jià)值問題。”所以，在公共行政的研究和實(shí)踐中，價(jià)值中立和價(jià)值祛除是不符合實(shí)際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價(jià)值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會(huì)是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會(huì)生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的基本價(jià)值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”。

三、倡導(dǎo)價(jià)值回歸：對(duì)傳統(tǒng)行政的突破及價(jià)值中立的挑戰(zhàn)

認(rèn)識(shí)到公共行政中價(jià)值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實(shí)踐中引入價(jià)值因素。沃爾多曾指出，對(duì)組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對(duì)政府工作的參與為代價(jià)。羅伯特·達(dá)爾也認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當(dāng)把價(jià)值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價(jià)值。

要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價(jià)值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會(huì)議。新公共行政者們對(duì)傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認(rèn)為純粹的價(jià)值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會(huì)誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價(jià)值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對(duì)效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認(rèn)為效率固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但絕對(duì)不是其核心價(jià)值，更不是惟一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。

另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場(chǎng)基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)。登哈特認(rèn)為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個(gè)民主政體那樣運(yùn)作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會(huì)價(jià)值并確立自己最重要并且最有價(jià)值的使命——“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴(yán)、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識(shí)等。這就肯定了團(tuán)體規(guī)范、價(jià)值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

篇2

可以說，價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢(mèng)想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實(shí)踐中對(duì)效率的過度迷信是一種時(shí)尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價(jià)值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢?，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個(gè)行政活動(dòng)成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價(jià)值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對(duì)技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個(gè)所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價(jià)值的糾纏，它在非價(jià)值化的過程中接受的是另一種價(jià)值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價(jià)值中立，但它一直都是在效率價(jià)值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價(jià)值中立、價(jià)值祛除，同時(shí)又把效率和理性當(dāng)作了價(jià)值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價(jià)值中立和價(jià)值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價(jià)值中立和價(jià)值祛除，通過實(shí)證科學(xué)的方法獲取知識(shí)，從而忽略了人的行為的可變性以及個(gè)人的價(jià)值和目的對(duì)行為的影響等問題。實(shí)際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價(jià)值因素的影響，因?yàn)楣残姓睦碚摵蜁r(shí)間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強(qiáng)調(diào)有效率和經(jīng)濟(jì)也是不夠的，還必須考慮下價(jià)值因素。因?yàn)楣残姓墙⒃趦r(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價(jià)值的指引，公共行政會(huì)失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價(jià)值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實(shí)踐中必須關(guān)注價(jià)值因素,主要原因在于兩個(gè)方面：

(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科

公共行政學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因?yàn)楣残姓W(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認(rèn)的是“人類的一切活動(dòng)都蘊(yùn)含著價(jià)值，無論是個(gè)體行為還是集體行動(dòng)，而且越是集體行動(dòng)，就越會(huì)突出價(jià)值問題?！彼?，在公共行政的研究和實(shí)踐中，價(jià)值中立和價(jià)值祛除是不符合實(shí)際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價(jià)值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會(huì)是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會(huì)生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的基本價(jià)值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”。

三、倡導(dǎo)價(jià)值回歸：對(duì)傳統(tǒng)行政的突破及價(jià)值中立的挑戰(zhàn)

認(rèn)識(shí)到公共行政中價(jià)值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實(shí)踐中引入價(jià)值因素。沃爾多曾指出，對(duì)組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對(duì)政府工作的參與為代價(jià)。羅伯特·達(dá)爾也認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當(dāng)把價(jià)值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價(jià)值。

要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價(jià)值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會(huì)議。新公共行政者們對(duì)傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認(rèn)為純粹的價(jià)值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會(huì)誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價(jià)值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對(duì)效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認(rèn)為效率固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但絕對(duì)不是其核心價(jià)值，更不是惟一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。

另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場(chǎng)基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)。登哈特認(rèn)為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個(gè)民主政體那樣運(yùn)作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會(huì)價(jià)值并確立自己最重要并且最有價(jià)值的使命——“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴(yán)、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識(shí)等。這就肯定了團(tuán)體規(guī)范、價(jià)值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

可見，在公共行政中引入價(jià)值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認(rèn)可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。

參考文獻(xiàn)：

［1］張康之.社會(huì)治理中的價(jià)值.國家行政學(xué)院報(bào)，2003，（5）.

［2］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學(xué)出版社,2003.142.

［3］張康之.社會(huì)治理中的價(jià)值.國家行政學(xué)院報(bào)，2003，（5）.

［4］張成福.論公共行政的“公共精神”——兼對(duì)主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.

篇3

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-5981（2012）02-0016-06

盡管在以追求實(shí)用為主要導(dǎo)向的公共行政學(xué)界，套用語言哲學(xué)的名言“沒有語言學(xué)的本體論和認(rèn)識(shí)論皆無效”來說明公共行政學(xué)的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當(dāng)語言哲學(xué)的歷史已跨過整個(gè)20世紀(jì)，將語言哲學(xué)的重要原理引進(jìn)（同樣具有百余年歷史的）公共行政學(xué)，也許恰逢其時(shí)。本文正是基于上述考慮的一項(xiàng)嘗試，即運(yùn)用語言哲學(xué)的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系，從而分別揭示出公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)以及此三項(xiàng)性質(zhì)的相互關(guān)系。

一、公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)

語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構(gòu)關(guān)系，語言具有意義和真假之別，倫理學(xué)（絕對(duì)價(jià)值）不可說、從而必須對(duì)其保持沉默。因此，依據(jù)語言的圖像理論，可以推知公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，并需要基于公共行政學(xué)語言本身的特點(diǎn)對(duì)其予以說明。

（一）公共行政學(xué)的語言與行政世界同構(gòu)

維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實(shí)際發(fā)生的事實(shí)，還包括在邏輯上可能的事態(tài)。他基于分析思維認(rèn)為，事態(tài)由基本事態(tài)構(gòu)成，基本事態(tài)由對(duì)象和對(duì)象組合而成。在與世界相對(duì)的另一面，語言由基本命題構(gòu)成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為：名稱代表對(duì)象，基本命題代表基本事態(tài)，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現(xiàn)整個(gè)世界（包括邏輯上可能的世界）。

公共行政學(xué)語言所摹畫的世界，同樣包括已經(jīng)發(fā)生的行政世界，以及還未發(fā)生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構(gòu)成公共行政學(xué)的實(shí)證研究對(duì)象，后者來自公共行政的“烏有鄉(xiāng)消息”，它反映人們要在現(xiàn)實(shí)的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對(duì)于公共行政的真實(shí)世界、還是對(duì)于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學(xué)的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現(xiàn)實(shí)世界的具體對(duì)象。

對(duì)于公共行政的實(shí)證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進(jìn)行動(dòng)作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動(dòng)作流程，并且將這些動(dòng)作流程分解成最小分析單位，然后進(jìn)行定性和定量比較，最終得出“科學(xué)”的工作動(dòng)作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運(yùn)工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動(dòng)數(shù)英尺……一名最優(yōu)秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時(shí)間有負(fù)荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經(jīng)過邏輯連接，得出一系列科學(xué)管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。我試圖構(gòu)造一套能夠進(jìn)行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結(jié)論?！痹谶@本前身為《行政科學(xué)的邏輯構(gòu)造》的博士論文中，西蒙忠實(shí)的執(zhí)行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學(xué)原理，他從“人類抉擇的邏輯學(xué)和心理學(xué)中”導(dǎo)出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構(gòu)造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態(tài)學(xué)說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業(yè)家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現(xiàn)出相應(yīng)的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉(zhuǎn)型社會(huì)的行政模式；企業(yè)家政府理論認(rèn)為某些優(yōu)秀的政府部門正在像企業(yè)那樣運(yùn)作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實(shí)世界的運(yùn)作過程。

另一方面，公共行政學(xué)語言對(duì)于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達(dá)了公共行政在邏輯上的可能事態(tài)，而且同樣可以分析為公共行政的真實(shí)世界的具體對(duì)象。在公共行政思想史上，新公共行政學(xué)集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對(duì)于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領(lǐng)域的任意兩個(gè)人的收入和付出，均是現(xiàn)實(shí)世界的真實(shí)對(duì)象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關(guān)系。同樣，作為新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的機(jī)會(huì)公平、代際公平等原則的理論基礎(chǔ)，羅爾斯的正義論的兩個(gè)原則，也完全具備對(duì)象的真實(shí)性（憲法上的基本自由、每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進(jìn)行合理組合的可能性。同時(shí)，從上述例證也可以看出，新公共行政學(xué)理論志于在現(xiàn)實(shí)的行政世界構(gòu)建“比例公平”、“機(jī)會(huì)公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構(gòu)建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態(tài)之旨趣。

（二）公共行政學(xué)的語言具有意義和真假之別

維特根斯坦認(rèn)為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對(duì)象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達(dá)的基本事態(tài)（包括可能事態(tài)）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復(fù)合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態(tài)的圖像?！币蚨}的意義，就在于符合邏輯地表達(dá)事態(tài)（包括可能事態(tài)）。此外，命題的真假，取決于它所表達(dá)的事態(tài)是否與實(shí)在相符合：“若一個(gè)基本命題為真，事態(tài)就存在；如果一個(gè)基本命題為假，事態(tài)就不存在?！?/p>

由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學(xué)語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達(dá)了某種公共行政的（可能）事態(tài)。它一方面意味著此句公共行政學(xué)語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達(dá)可能事態(tài)（或應(yīng)然事態(tài)）的維度，還意味著此句公共行政學(xué)語言有“價(jià)值”。但是，符合邏輯的公共行政學(xué)語言，如果要是真的，還需要追加一個(gè)條件，即其表達(dá)的公共行政事態(tài)必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學(xué)語言所表達(dá)的事態(tài)的真實(shí)性，那么就無法確證公共行政學(xué)語言的真假，這對(duì)于追求建立公共行政“科學(xué)”的人們來說是無法接受的。

在公共行政思想史上，表達(dá)公共行政應(yīng)然事態(tài)的規(guī)范研究，確實(shí)是“有意義”的。正如作為一種典型的規(guī)范研究，新公共行政學(xué)不僅表達(dá)了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對(duì)于公共行政實(shí)踐具有重要“價(jià)值”，它在事實(shí)上使得一社會(huì)公平，儼然已經(jīng)作為當(dāng)代公共行政的重心而取代了傳統(tǒng)技術(shù)性效率的地位。而對(duì)于行政“科學(xué)”或?qū)嵶C研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實(shí)鑒別其“真假”，從而獲得某種關(guān)于行政過程的真理性命題。例如，關(guān)于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機(jī)構(gòu)的分立”的事實(shí)，證明其真理性，又基于“在各政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”的事實(shí)，證明政治與行政二分的虛假性，進(jìn)而得出“政治與行政相協(xié)調(diào)”的命題。而西蒙作為行政科學(xué)研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達(dá)了他關(guān)于管理科學(xué)的信念：“關(guān)于管理過程的命題若是科學(xué)命題，就可以從事實(shí)意義上判斷其正誤。反過來說，關(guān)于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學(xué)命題?！北娝苤髅傻摹缎姓袨椤芬泊_實(shí)是他關(guān)于管理科學(xué)的信念的真實(shí)寫照。

（三）公共行政學(xué)的語言必須對(duì)絕對(duì)價(jià)值保持沉默

維特根斯坦哲學(xué)關(guān)于語言圖像理論的一個(gè)重要特色，是它提出了倫理學(xué)不可說的觀點(diǎn)。他在《邏輯哲學(xué)論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗(yàn)的?！倍皩?duì)于不可說的東西我們必須保持沉默?！毙枰赋龅氖?，維特根斯坦所說的倫理學(xué)，其實(shí)是指表達(dá)絕對(duì)價(jià)值的倫理學(xué)，不包括表達(dá)相對(duì)價(jià)值的倫理學(xué)，即維特根斯坦關(guān)于“倫理學(xué)不可說”的觀點(diǎn)，是指“絕對(duì)價(jià)值不可說”，或者說“我們需要對(duì)于絕對(duì)價(jià)值保持沉默”。

如果以維特根斯坦關(guān)于倫理學(xué)不可說的標(biāo)準(zhǔn)，衡量公共行政思想史對(duì)于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學(xué)對(duì)于“相對(duì)價(jià)值”的言說，實(shí)際具有行政“科學(xué)”的屬性，而行政思想史上存在的關(guān)于公共行政的“絕對(duì)價(jià)值”的承諾、爭(zhēng)論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對(duì)象）的胡說。

例如，庫珀在其飲譽(yù)全球的著作《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》中，對(duì)于行政倫理的論述始終保持在“相對(duì)價(jià)值”的范圍之內(nèi)。庫珀無論是對(duì)于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對(duì)于行政責(zé)任的來源、責(zé)任沖突的化解途徑、內(nèi)外部責(zé)任控制機(jī)制等的論述，均以某種“事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)”，諸如具體的道德和法律規(guī)則、上級(jí)指示、公民利益、內(nèi)心信念等，作為評(píng)判行政行為的倫理依據(jù)，從而均成為了相對(duì)價(jià)值判斷。他至多在多元主義的后現(xiàn)代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對(duì)話和協(xié)商來確定（具有相對(duì)價(jià)值屬性——筆者注）價(jià)值觀、信仰和倫理準(zhǔn)則等行為標(biāo)準(zhǔn)，從而確保我們的生活世界富有意義”。對(duì)于“普遍的、‘神授’的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則”，庫珀認(rèn)為其在后現(xiàn)代社會(huì)已“不再具有最終的立足基礎(chǔ)”。由此可見，具有“相對(duì)價(jià)值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實(shí)之間的關(guān)系（作為的事實(shí)的行政行為和作為事實(shí)的具體倫理準(zhǔn)則之間的相對(duì)價(jià)值關(guān)系）或者具體的“對(duì)話協(xié)商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實(shí)、事實(shí)，還是事實(shí)，而沒有倫理學(xué)”，因而，作為純粹事實(shí)判斷、探討“相對(duì)價(jià)值”的行政倫理學(xué)，便具備“科學(xué)”的性質(zhì)。

另一方面，在公共行政思想史上，也存在關(guān)于公共行政的絕對(duì)價(jià)值的承諾、爭(zhēng)論和闡釋。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，古利克宣稱“效率是行政價(jià)值尺度上的最高原則?！钡搅诵鹿残姓W(xué)時(shí)期，作為該學(xué)派哲學(xué)基礎(chǔ)的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統(tǒng)的“效率至上”，成為新公共行政學(xué)的“核心價(jià)值”。但是，如果依據(jù)維特根斯坦關(guān)于絕對(duì)價(jià)值不可說的觀點(diǎn)來看，新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)關(guān)于公共行政“核心價(jià)值”、“最高原則”的承諾和爭(zhēng)論，就會(huì)由于并不存在指稱對(duì)象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經(jīng)從管理科學(xué)的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或?qū)で笞顑?yōu)的能力，那種關(guān)于人類決策的最優(yōu)化模型“也許可以當(dāng)作老天爺?shù)男睦砘顒?dòng)模型”。維特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學(xué)著作，它的主題在本質(zhì)上就是最好的，是在其他主題之上的。”因此，如果要合理闡釋新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“公平至上”、“效率至上”價(jià)值觀，我們就必須將其轉(zhuǎn)變?yōu)榛蜻€原為特定語境下的相對(duì)價(jià)值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據(jù)政治價(jià)值尺度和社會(huì)秩序調(diào)節(jié)純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經(jīng)濟(jì)之外，將社會(huì)公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學(xué)的語言在闡述行政倫理之時(shí)，必須保持在相對(duì)價(jià)值的范圍之內(nèi)，或者說，公共行政學(xué)的語言必須對(duì)絕對(duì)價(jià)值保持沉默。

二、公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)

語言的游戲性質(zhì)，是后期維特根斯坦和日常語言學(xué)派的重要觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實(shí)際使用規(guī)則以及語言與日常生活之間的互動(dòng)，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規(guī)則以及“言語行為”等重要原理。如果結(jié)合公共行政學(xué)語言本身的特點(diǎn)，那么公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，可以表述為：公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政生活的規(guī)則；公共行政學(xué)語言同時(shí)包含語義、語行、語效。

（一）公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法

后期維特根斯坦將語言與人類交往活動(dòng)聯(lián)系起來，動(dòng)態(tài)地考察語言的意義，他把“語言和那些活動(dòng)相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動(dòng)或者生活形式紛繁復(fù)雜，因而，鑲嵌在人類交往活動(dòng)或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動(dòng)中被使用……一個(gè)詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個(gè)名稱的意義有時(shí)是通過指著它的承擔(dān)者來說明的。”

運(yùn)用“意義即用法”的原理，考察公共行政學(xué)語言，可以得出：公共行政學(xué)語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學(xué)的語言不存在先驗(yàn)的固定的含義，它隨著人類行政實(shí)踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學(xué)的關(guān)鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時(shí)期的法國。是指對(duì)于“國王”意志的執(zhí)行，在威爾遜時(shí)代的美國，是指對(duì)于“國家”意志的執(zhí)行。在“洪憲帝制”（大帝）時(shí)代的中國，行政還具有“法外治權(quán)”的含義。在實(shí)行“議行合一”制的社會(huì)主義國家，行政往往具有表達(dá)國家意志的功能。在當(dāng)前的行政學(xué)教科書中，一方面存在關(guān)于公行政與私行政的區(qū)分，另一面企業(yè)家政府的理論與實(shí)踐又表明，企業(yè)管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實(shí)際上表明，存在多少種行政實(shí)踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調(diào)地解釋為“國家意志的執(zhí)行”，那么無疑錯(cuò)過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。

（二）公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政游戲的規(guī)則

后期維特根斯坦在日常生活之中關(guān)注到語言與實(shí)踐的互動(dòng)關(guān)系，將語言與實(shí)踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實(shí)踐遵循互動(dòng)（而非受動(dòng)）關(guān)系，就意味著語言既可能與實(shí)踐玩一種同質(zhì)性游戲（直接遵守實(shí)踐游戲規(guī)則），又可能與實(shí)踐玩異質(zhì)性游戲，即語言試圖對(duì)于實(shí)踐游戲的規(guī)則作出修改。

公共行政學(xué)的語言在與行政生活互動(dòng)過程中，同樣會(huì)確認(rèn)或修改行政生活規(guī)則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學(xué)的語言往往同時(shí)具備上述兩項(xiàng)功能，即特定的公共行政理論在確認(rèn)（或修改）某種行政生活規(guī)則的同時(shí)，往往意味著試圖修改（或確認(rèn)）他種行政游戲規(guī)則。依據(jù)公共行政理論是以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主、還是以修改行政游戲規(guī)則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：

其一，以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現(xiàn)代性的社會(huì)背景下，抽象出神秘型組織、傳統(tǒng)型組織、官僚制組織的運(yùn)作機(jī)制，倡導(dǎo)資本主義和社會(huì)主義均應(yīng)當(dāng)主要實(shí)行官僚制的組織形式，同時(shí)又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補(bǔ)救官僚制組織的機(jī)械性和沉悶性弱點(diǎn)。里格斯在二戰(zhàn)之后，經(jīng)過實(shí)地調(diào)查，描述了農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的行政游戲規(guī)則，但在其整個(gè)進(jìn)化論式（現(xiàn)代化是由農(nóng)業(yè)社會(huì)邁向工業(yè)社會(huì)的發(fā)展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的要求。西蒙基于人們的實(shí)際決策過程，發(fā)現(xiàn)了有限理性的決策模式，并進(jìn)一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對(duì)于全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式的批駁。

其二，以修改行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。它們以倡導(dǎo)規(guī)范性理論的新公共行政學(xué)和黑堡學(xué)派為代表。這兩個(gè)學(xué)派均反對(duì)傳統(tǒng)公共行政的管理主義模式，同時(shí)均倡導(dǎo)建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。

其三，確認(rèn)與修改行政游戲規(guī)則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動(dòng)作流程制作成標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，強(qiáng)制性地推廣到整個(gè)工作場(chǎng)所。麥格雷戈既認(rèn)可對(duì)于貪婪、消極的庸人實(shí)行“強(qiáng)硬的”管理方法，又主張調(diào)動(dòng)人性中的積極因素，實(shí)行溫和的、參與式、授權(quán)式管理模式。登哈特基于美國傳統(tǒng)的社區(qū)實(shí)踐、公民精神和服務(wù)理念，批評(píng)企業(yè)家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務(wù)而不是掌舵”的公共行政模式。

（三）公共行政學(xué)語言同時(shí)包含語義、語行、語效

語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學(xué)派的重要觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)道出了一個(gè)簡(jiǎn)明道理：人們說一句話（表達(dá)語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應(yīng)效果（語效）。用語言哲學(xué)家奧斯汀的術(shù)語來講：人們借助于語言表達(dá)，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。

將公共行政學(xué)語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學(xué)術(shù)語言的公共行政學(xué)語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學(xué)的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學(xué)的語言表達(dá)了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動(dòng)、并會(huì)取得相應(yīng)理論效果（做出理論創(chuàng)新），更重要的是，它同時(shí)包含對(duì)于日常行政生活的語義、語行和語效。

首先，公共行政學(xué)語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學(xué)語言符合邏輯地說出了具有指稱對(duì)象的命題，這些指稱對(duì)象均現(xiàn)實(shí)地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學(xué)意義上）對(duì)于公共行政的絕對(duì)價(jià)值的“胡說”，也可以在日常生活當(dāng)中得以合理地理解，因?yàn)樗^公共行政的“核心價(jià)值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對(duì)于公共行政“非常非?！敝匾ㄈ藗?cè)谌粘Ｉ钪型ǔ２⒉贿M(jìn)行嚴(yán)格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。

其次，公共行政學(xué)語言包含對(duì)于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對(duì)于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對(duì)于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學(xué)語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應(yīng)語效的標(biāo)準(zhǔn)。威爾遜通過宣揚(yáng)政治與行政二分，推進(jìn)文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學(xué)管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產(chǎn)生于工廠管理的實(shí)踐，因而其理論生產(chǎn)和工場(chǎng)實(shí)踐直接地合為一體，從而更為直接地表現(xiàn)出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學(xué)理論、里格斯行政生態(tài)學(xué)等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學(xué)理論和里格斯行政生態(tài)學(xué)說，分別暗含對(duì)于全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的批駁以及行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對(duì)于現(xiàn)實(shí)行政世界的巨大影響，因而對(duì)于解釋世界的行政科學(xué)理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實(shí)踐”來說：行政科學(xué)理論也是一種實(shí)踐。

三、公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)

科學(xué)語言特別是社會(huì)科學(xué)語言的修辭性質(zhì)，是伴隨科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)的興起而獲得人們重視的。它在當(dāng)代全面復(fù)興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學(xué)是辯證法的對(duì)應(yīng)物”，“修辭術(shù)是分析科學(xué)和倫理方面的政治學(xué)的結(jié)合”，通過科學(xué)、修辭、倫理、民主的聯(lián)姻，祛除了柏拉圖一脈對(duì)于修辭的貶低態(tài)度。在柏拉圖看來，修辭是運(yùn)用語言技巧，進(jìn)行煽動(dòng)情感和鼓動(dòng)輿論的活動(dòng)，它傳達(dá)具有相對(duì)性、或然性的“意見”，而不能發(fā)現(xiàn)普遍性和必然性的“知識(shí)”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達(dá)真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯?？墒?，當(dāng)后現(xiàn)代科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會(huì)學(xué)突顯科學(xué)的語境性、協(xié)商性和倫理性（應(yīng)然人際關(guān)系），科學(xué)也就成為一種相對(duì)性、或然性的“意見”；修辭則借此機(jī)會(huì)蛻變其詭辯氣質(zhì)、以符合倫理的認(rèn)知面目躋身科學(xué)殿堂。至此，科學(xué)和修辭的結(jié)合，能夠?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)公共行政學(xué)的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。

（一）公共行政學(xué)語言基于特定理論或?qū)嵺`情境進(jìn)行言說

作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，是在特定的理論或?qū)嵺`情境之下，有意識(shí)地針對(duì)特定問題進(jìn)行的相對(duì)性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨(dú)特的修辭情境。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，威爾遜為了改進(jìn)美國行政系統(tǒng)的工作效率，同時(shí)在理論上倡導(dǎo)創(chuàng)立一門“前所未有的行政科學(xué)”，發(fā)表了《行政學(xué)研究》。在這篇行政學(xué)的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設(shè)。這一假設(shè)成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對(duì)于政治與行政二分假設(shè)作了經(jīng)典闡述和揚(yáng)棄，而且基于美國總統(tǒng)制的政治情境，強(qiáng)調(diào)政黨對(duì)于美國實(shí)現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的獨(dú)特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業(yè)主的情境下，創(chuàng)立他們的管理理論的，因而他們的理論當(dāng)然以追求效率、秩序、利潤(rùn)為基本目標(biāo)。韋伯在工業(yè)化背景下，描述了組織的三種純粹形態(tài)，并提倡現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)主要實(shí)行官僚制組織形態(tài)。到了20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)公共行政（學(xué)）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運(yùn)用在當(dāng)時(shí)社會(huì)科學(xué)界確立起來的行為主義方法論，分別創(chuàng)立人際關(guān)系理論、有限理性決策理論。二戰(zhàn)以后的公共行政學(xué)，呈現(xiàn)出了更加復(fù)雜多元的修辭情境。里格斯在美國強(qiáng)行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態(tài)學(xué)說；布坎南、奧斯本在政府應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)過程中，推出了公共選擇理論和企業(yè)家政府理論；?？怂?、米勒在后現(xiàn)代的哲學(xué)旋風(fēng)中，推出了后現(xiàn)代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時(shí)也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。

（二）公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說

行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠?qū)τ谛姓钭鞒龆喾N選擇或者籌劃，從而能夠創(chuàng)造出多種多樣的行政生活形態(tài)。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網(wǎng)絡(luò)化等不同組織形態(tài)，可能采取尋求滿意、最優(yōu)、改進(jìn)等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價(jià)值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學(xué)面對(duì)行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態(tài)，運(yùn)用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學(xué)基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說所運(yùn)用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經(jīng)過或然性的推理，得出具有或然性的實(shí)踐路向。

第一，公共行政學(xué)基于或然性的前提進(jìn)行勸說。例如，在政治與行政的關(guān)系方面，傳統(tǒng)公共行政學(xué)基于政治與行政二分假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)主要是一個(gè)關(guān)注技術(shù)理性的事務(wù)性領(lǐng)域。而后現(xiàn)代公共行政學(xué)基于政治與行政對(duì)話假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)走向民主治理模式。

第二，公共行政學(xué)通過或然性的推理進(jìn)行勸說。這一點(diǎn)即便對(duì)于邏輯實(shí)證主義者來說也不例外。因?yàn)檫壿媽?shí)證主義者的實(shí)證，只能是部分實(shí)證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯(cuò)的。西蒙經(jīng)常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場(chǎng)交易。可是，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進(jìn)一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運(yùn)用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進(jìn)行科學(xué)理論的論證，而比喻和類比已經(jīng)是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運(yùn)用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學(xué)的人文主義著作，通常表現(xiàn)出更加顯著的修辭特征。

第三，公共行政學(xué)得出具有或然性的實(shí)踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實(shí)是一些相互矛盾、成對(duì)出現(xiàn)的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復(fù)使用同一原則”，況且“事態(tài)的變化決定了規(guī)則的變化”（此處規(guī)則即原則）。可見，一般管理理論得出的“一般性”管理原則，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對(duì)的東西……重要的是應(yīng)知道如何運(yùn)用它，這是一門艱辛的藝術(shù)”。而在傳統(tǒng)官僚制“破產(chǎn)”以后，公共行政學(xué)在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實(shí)踐路向。這種狀況集中表現(xiàn)了公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進(jìn)行勸說的特征。

（三）公共行政學(xué)語言基于行政世界的辯證性進(jìn)行辯護(hù)

行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對(duì)立統(tǒng)一的行政生活樣態(tài)，并且在歷時(shí)性上呈現(xiàn)出不斷揚(yáng)棄的否定之否定進(jìn)路。作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護(hù)，同時(shí)避免公共行政學(xué)落人“怎么都行”的詭辯陷阱。

從共時(shí)性來看，同一時(shí)代的公共行政學(xué)，需要基于行政世界的對(duì)立統(tǒng)一性，為相互矛盾的行政生活樣態(tài)提供辯護(hù)。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評(píng)為只是相互矛盾、成對(duì)出現(xiàn)的行政諺語，但是法約爾在創(chuàng)立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個(gè)‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對(duì)待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對(duì)立的管理原則并行不悖。在新公共服務(wù)時(shí)期，登哈特夫婦依據(jù)“新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)”，提出“服務(wù)，而不是掌舵”、“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”等原則，與企業(yè)家政府理論倡導(dǎo)的“授權(quán)而不是服務(wù)”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對(duì)壘之勢(shì)。但是，新公共服務(wù)理論并非意圖、實(shí)際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務(wù)理論只是構(gòu)成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r也表明，“新公共管理”與“新公共服務(wù)”實(shí)際上構(gòu)成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)，前者注重尋求公共行政的技術(shù)理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務(wù)”等價(jià)值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對(duì)立統(tǒng)一之中，為各自存在的合理性進(jìn)行辯護(hù)。

從歷時(shí)性來看，公共行政學(xué)需要通過揚(yáng)棄手法，解決不同時(shí)代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時(shí)代的公共行政學(xué)的辯護(hù)的悖論。由于后一時(shí)代的公共行政學(xué)、特別是后現(xiàn)代行政學(xué)，往往可以被看做對(duì)于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的顛覆史，因而，如果循著理論發(fā)展的脈絡(luò)逆向檢視，那么傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)于傳統(tǒng)行政生活模式（在當(dāng)前看來已失去合理性）的辯護(hù)，就帶有強(qiáng)烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態(tài)度，并且是對(duì)于公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)的錯(cuò)解。原因在于，即便以政治與行政二分假設(shè)、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡，盡管學(xué)術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個(gè)實(shí)際的公共機(jī)構(gòu)中都能看到它的影子。”所以，無論作為傳統(tǒng)治理模式特征的政治與行政二分假設(shè)、森嚴(yán)機(jī)械的官僚體制、單調(diào)偏狹的價(jià)值追求在現(xiàn)在看來多么不合理性，現(xiàn)今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學(xué)時(shí)期（這正是傳統(tǒng)公共行政學(xué)努力消除的弊端），而且當(dāng)前行政學(xué)所倡導(dǎo)的政治與行政對(duì)話、分權(quán)治理、多元價(jià)值觀，實(shí)際均以更加靈活的形式吸收了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的合理之處。因此，如果重回每一時(shí)代的公共行政學(xué)的歷史情境，它們對(duì)于各自公共行政理論與實(shí)踐的辯護(hù)，便會(huì)被看做一種正當(dāng)?shù)男揶o、而非邪惡的詭辯；同時(shí)后一時(shí)代的公共行政學(xué)對(duì)于前一時(shí)代的公共行政理論與實(shí)踐的批判，也會(huì)被看做一種揚(yáng)棄而非拋棄。

（四）公共行政學(xué)語言基于行政世界的倫理性進(jìn)行溝通

所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應(yīng)然關(guān)系屬性。作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于行政世界的倫理性進(jìn)行溝通，不僅使得公共行政學(xué)的語言擺脫了傳統(tǒng)修辭的邪惡認(rèn)知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識(shí)具備了協(xié)商、共識(shí)性質(zhì)。傳統(tǒng)公共行政學(xué)，在政治與行政二分的前提假設(shè)下，以追求效率為“首要的善”，經(jīng)過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對(duì)于前公共行政學(xué)時(shí)期來說，以科學(xué)方式追求效率，的確增進(jìn)了全體或幾乎每一個(gè)人的利益）。由此便在當(dāng)時(shí)情境下，賦予傳統(tǒng)公共行政理論與實(shí)踐以符合倫理的性質(zhì)。但是，在政治與行政二分的假設(shè)之下，作為純粹事務(wù)性領(lǐng)域的公共行政的真理，其實(shí)是由政治與行政過程的領(lǐng)導(dǎo)者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當(dāng)程度上削弱了傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，即傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言作為傳統(tǒng)行政世界的主客體關(guān)系（行政雇員和行政相對(duì)人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關(guān)涉行政世界的弱勢(shì)群體對(duì)于應(yīng)然行政關(guān)系的吁求。到了新公共行政學(xué)時(shí)期，弗里德里克森開始追問，優(yōu)秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經(jīng)濟(jì)的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關(guān)系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場(chǎng)，紛紛呼吁行政世界應(yīng)當(dāng)建立平等、對(duì)話、協(xié)商的主體間關(guān)系。這意味著后現(xiàn)代公共行政學(xué)對(duì)于行政世界的真理的設(shè)定，不再依賴于某一類主體的絕對(duì)命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對(duì)話、協(xié)商和共識(shí)。由此，經(jīng)過新公共行政學(xué)直至后現(xiàn)代公共行政學(xué)的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學(xué)的知識(shí)，越發(fā)取得社會(huì)建構(gòu)或話語建構(gòu)的屬性（真理是主體協(xié)商和利益博弈的結(jié)果），從而使得公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)一時(shí)得以前所未有的勃興。

四、公共行政學(xué)語言的三重性質(zhì)的關(guān)系

辨析公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，可以得出公共行政學(xué)語言的此三重性質(zhì)實(shí)際遵循辯證互補(bǔ)的邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮。

一方面，在公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系維度，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學(xué)語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態(tài)地反映了行政世界的現(xiàn)象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動(dòng)。公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動(dòng)態(tài)考察公共行政學(xué)的語義；而且意味著，公共行政學(xué)能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動(dòng)中去，它還可能表達(dá)對(duì)于行政游戲規(guī)則的修改要求，并主動(dòng)追求相應(yīng)的行政游戲效果。公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，表示公共行政學(xué)的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對(duì)于行政世界的游戲活動(dòng)作出鏡式的靜態(tài)“反映”，同時(shí)對(duì)于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動(dòng)態(tài)“反應(yīng)”——?jiǎng)裾f、辯護(hù)、溝通。質(zhì)言之，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進(jìn)入語言世界成為可能；而公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，使得公共行政學(xué)能夠反過來通過語言的方式進(jìn)入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。

另一方面，在公共行政學(xué)語言的圖像、游戲和修辭性質(zhì)的相互關(guān)系維度，作為圖像的公共行政學(xué)語言是“前提”，作為游戲的公共行政學(xué)語言是“目的”，作為修辭的公共行政學(xué)語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學(xué)語言的語法——鏡式反映行政世界的規(guī)則，才可能基于正確而非誤解的語義進(jìn)行交流，也才可能順利實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)的語行和語效。其次，人們發(fā)明公共行政學(xué)語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進(jìn)一步對(duì)于現(xiàn)實(shí)行政世界作出合理反應(yīng)。因此，作為游戲的公共行政學(xué)語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規(guī)則為目的，從而使其呈現(xiàn)“語行力”性質(zhì)。最后，作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于特定理論或?qū)嵺`情境進(jìn)行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進(jìn)行勸說、辯護(hù)和溝通，均是運(yùn)用修辭手段，以求達(dá)到公共行政學(xué)的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學(xué)語言，僅是人們進(jìn)行公共行政學(xué)語言游戲的手段。

五、結(jié)語

公共行政學(xué)語言具有圖像、游戲、修辭三重性質(zhì)。此三重性質(zhì)遵循辯證互補(bǔ)邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮?；谏衔恼撌觯覀兛梢缘贸鋈缦聠⑹荆?/p>

篇4

二、公共行政理論的發(fā)展過程

（一）初創(chuàng)階段

現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀(jì)末，在這個(gè)時(shí)期，對(duì)行政理論的研究有著非常鮮明的時(shí)代色彩。可以說西方社會(huì)的轉(zhuǎn)型及社會(huì)進(jìn)步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應(yīng)西方國家政治經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的需要。十九世紀(jì)中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)由自由資本主義轉(zhuǎn)向了壟斷資本主義。同時(shí)，無產(chǎn)階級(jí)以及廣大勞動(dòng)者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經(jīng)濟(jì)條件，于是社會(huì)矛盾日益突出，在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系下不斷發(fā)生階級(jí)沖突。正是這樣嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)促使資本社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)對(duì)其管理方法以及統(tǒng)治思想進(jìn)行重新修正，于是一系列對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治的改革開始大力推行。十九世紀(jì)以來，一直占據(jù)著指導(dǎo)地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會(huì)統(tǒng)治者為了化解社會(huì)矛盾，緩和階級(jí)沖突，穩(wěn)定社會(huì)秩序以及促進(jìn)發(fā)展，就開始對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內(nèi)。一旦國家的行政權(quán)力有所加強(qiáng)，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應(yīng)新的變化，這時(shí)，現(xiàn)代的公共行政理論就應(yīng)運(yùn)而生。資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)生使得社會(huì)的生產(chǎn)面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現(xiàn)，于是政府在加強(qiáng)行政職能的同時(shí)，對(duì)這場(chǎng)管理革命也越來越關(guān)注，越來越適應(yīng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)所催生的科學(xué)的管理理論、管理方法對(duì)政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進(jìn)一步加強(qiáng)行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學(xué)管理促進(jìn)了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級(jí)階段找到了可供借鑒參考的內(nèi)容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎(chǔ)就自然形成。概括來講，行政理論的初級(jí)階段大致可以總結(jié)為三個(gè)內(nèi)容，首先是政治和行政的關(guān)系；二是行政理論的基礎(chǔ)為科學(xué)管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內(nèi)容；三是對(duì)行政規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點(diǎn)。

（二）修正階段

上個(gè)世紀(jì)三十年代中期，公共行政理論進(jìn)入其修正階段。由于上述初創(chuàng)階段時(shí)期，公共理論更多的是強(qiáng)調(diào)行政管理的技術(shù)性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對(duì)于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)大蕭條以及工人運(yùn)動(dòng)頻繁爆發(fā)的歷史背景下，這種理論及方法就體現(xiàn)出其不適用性。舊的公共行政管理理論側(cè)重的是技術(shù)以及機(jī)械的效率，因此在方式方法上更為注重規(guī)章制度的紀(jì)律性，而對(duì)被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會(huì)受到負(fù)面影響，而且發(fā)生管理危機(jī)的機(jī)率也相應(yīng)提高。此外，二戰(zhàn)對(duì)于西方國家的行政職能、體制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現(xiàn)象都需要一個(gè)新的行政理論去指導(dǎo)、解答，以往的行政管理理論也體現(xiàn)出缺乏生機(jī)與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應(yīng)歷史的發(fā)展，各個(gè)行政學(xué)者就開始對(duì)舊有的行政管理的理念及思想進(jìn)行徹底的反省，并對(duì)其進(jìn)行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內(nèi)容包括兩個(gè)層面，其一，行政管理的政治性被充分強(qiáng)調(diào)，對(duì)初創(chuàng)階段管理與政治分離的理論進(jìn)行修正；其二，加強(qiáng)公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對(duì)行政實(shí)踐中出現(xiàn)的問題及現(xiàn)象提出新見解。

（三）拓展階段

上個(gè)世紀(jì)六十年代，公共行政理論進(jìn)入了拓展階段。上世紀(jì)六十年代以來至今，世界經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，其格局已經(jīng)有了很大的變化，西方資本主義國家經(jīng)歷過二戰(zhàn)的創(chuàng)傷之后，進(jìn)入了一個(gè)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)體現(xiàn)出其強(qiáng)大的作用和力量，在更大的范圍內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是人類迎來了第三次技術(shù)革命。系統(tǒng)論以及信息論和控制論就成為科學(xué)技術(shù)理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內(nèi)得以運(yùn)用?？茖W(xué)技術(shù)空前的發(fā)展及運(yùn)用，使得各種管理理論與技術(shù)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學(xué)理論越來越多的應(yīng)用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領(lǐng)域，公共行政管理理論的面貌也發(fā)生了徹底的改變。隨著上世紀(jì)七十年代后自由主義政策的徹底破產(chǎn)，很多非常嚴(yán)峻的社會(huì)問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各種反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、民權(quán)運(yùn)動(dòng)等再加上新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)其社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動(dòng)就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應(yīng)用性就成為這個(gè)時(shí)期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實(shí)踐模式應(yīng)運(yùn)而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學(xué)的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)發(fā)生著的改革運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)時(shí)期的公共行政管理理論主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：第一，對(duì)自然科學(xué)以及社會(huì)科學(xué)的全新理論進(jìn)行借鑒、吸收和采納，合理運(yùn)用諸如系統(tǒng)論以及生態(tài)論或者權(quán)變論等新的理論來輔助行政管理理論的發(fā)展，公共行政理論的研究領(lǐng)域向著更深、更廣的方向發(fā)展；第二，對(duì)于現(xiàn)代公共行政管理理論的發(fā)展再做進(jìn)一步思考，并提出新的研究?jī)?nèi)容，尋找新的研究方向；第三，增強(qiáng)公共行政管理理論的應(yīng)用性，這種應(yīng)用性體現(xiàn)在政策分析理論的產(chǎn)生以及決策科學(xué)理論的發(fā)展等方面。

三、我國公共行政管理的發(fā)展走向

在研究西方國家公共行政管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，借鑒其較為成熟的管理理論，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以對(duì)我國的公共行政管理發(fā)展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發(fā)展方向?qū)⑾蛑鴤鹘y(tǒng)行政理論和現(xiàn)代行政理論相結(jié)合、本土行政理論和西方行政理論相結(jié)合的方向發(fā)展。盡管公共行政理論的發(fā)展與變革與社會(huì)文化的心理提升以及行政人員價(jià)值觀的定位等微觀因素有著密切的關(guān)系，但這些因素只會(huì)決定其為漸進(jìn)發(fā)展過程。隨著我國加入世貿(mào)組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發(fā)展走向大致可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）管制型向著服務(wù)型轉(zhuǎn)變

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【關(guān)鍵詞】

古典公共行政；理論；現(xiàn)代價(jià)值

1 對(duì)古典公共行政理論的批評(píng)

在比較新的公共行政理論中，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政多是一種否定的態(tài)度。這里的傳統(tǒng)公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學(xué)管理原理、行政學(xué)、組織管理學(xué)的重要開創(chuàng)人。對(duì)其否定的依據(jù)是泰勒的科學(xué)管理原理尋求機(jī)械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現(xiàn)實(shí)中的行政管理相去甚遠(yuǎn)，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點(diǎn)有可能有兩方面的原因：1）忽視了古典理論形成的背景。2）把作者的部分文本與全文割裂開來去看。這兩個(gè)方面的誤讀往往是相互聯(lián)系的，最終導(dǎo)致對(duì)原作者觀點(diǎn)不甚客觀的看法。

2 古典公共行政理論的核心內(nèi)容

泰勒的科學(xué)管理是從對(duì)工廠基層觀察開始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問題。為了解決這些問題泰勒試圖通過科學(xué)的計(jì)件工資制、工時(shí)研究、職能工長(zhǎng)制、動(dòng)作研究等來提高工人工作的能動(dòng)性，以盡可能少的投入來獲得高回報(bào)，以此來提高工人和工廠主的收入。泰勒認(rèn)為科學(xué)管理的本質(zhì)在于勞資雙方的合作，通過合作給勞資雙方帶來收益。把泰勒思想的應(yīng)用到公共行政中，最為重要的是如何通過對(duì)工作的研究克服公務(wù)員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機(jī)構(gòu)合作以更好地服務(wù)公眾等，這才是泰勒科學(xué)管理的本質(zhì)。韋伯思想的重要性被人發(fā)現(xiàn)比較晚，一個(gè)很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應(yīng)用價(jià)值。韋伯所要構(gòu)想的是理想的組織結(jié)構(gòu)——官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)韋伯往往試圖以理性的精神去構(gòu)建社會(huì)事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學(xué)思想有相似之處，認(rèn)為存在一個(gè)理念的完美的形而上的類型，以此來審視現(xiàn)實(shí)中的事物。如在韋伯的宗教思想中認(rèn)為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設(shè)想的組織機(jī)構(gòu)的理想狀態(tài)，如穩(wěn)定的層級(jí)結(jié)構(gòu)、正式的考試錄用、固定的薪酬，個(gè)人不能占據(jù)組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。其官僚制對(duì)現(xiàn)代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對(duì)組織機(jī)構(gòu)思考的一般方法。根據(jù)環(huán)境的需求用理性的精神構(gòu)建理想的官僚制，以此來對(duì)現(xiàn)實(shí)中的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改善。組織的外部環(huán)境是時(shí)時(shí)變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構(gòu)建一種理想的官僚制來指導(dǎo)實(shí)踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復(fù)雜的組織開始出現(xiàn)時(shí)，韋伯首次對(duì)其進(jìn)行了總結(jié)，也因此其組織理論具有深遠(yuǎn)的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對(duì)行政學(xué)這門學(xué)科的影響更為直接。他第一次界定了這門學(xué)科的研究目標(biāo)、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學(xué)的基本命題如政治與行政之間的關(guān)系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對(duì)的是企業(yè)，其目標(biāo)往往容易界定。而政府的目標(biāo)并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標(biāo)作為其研究對(duì)象。政府一般不面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其重要目標(biāo)是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。同時(shí)，他們也有內(nèi)在的一致性，即用科學(xué)理性來代替經(jīng)驗(yàn)性的混亂——行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性的試驗(yàn)的混亂中拯救出來，并使它們植根于穩(wěn)定的原則之上。

3 古典行政理論的現(xiàn)代價(jià)值

古典公共行政理論奠定了公共行政學(xué)的基礎(chǔ)。他們所討論內(nèi)容的許多方面都有許多相關(guān)專著出版，許多爭(zhēng)議也圍繞著早期的公共行政學(xué)思想，如1）政治行政是否能夠兩分？2）官僚制是否是一種過時(shí)的模式？3）行政管理的質(zhì)量是否與公民參與的程度成反比？4）標(biāo)準(zhǔn)化的行政操作是否是對(duì)人性的背離，不利于發(fā)揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠(yuǎn)是對(duì)立的，怎樣能使民眾與政府團(tuán)結(jié)一致面對(duì)共同的問題？這些是古典公共行政理論現(xiàn)代價(jià)值的直接方面?；氐剿麄?cè)噲D解決的公共行政問題，對(duì)今天我們思考公共行政有重要的啟示：1）科學(xué)管理原理：怎樣實(shí)現(xiàn)公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實(shí)現(xiàn)共同的利益？2）官僚制：怎樣以理性的精神構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)的官僚制，在一個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)化、全球一體化進(jìn)程加快的時(shí)代，一種與之相適應(yīng)的官僚制的類型是什么樣的？3）威爾遜的行政學(xué)思想：現(xiàn)代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實(shí)現(xiàn)這種職能？面對(duì)不斷變化的公共行政環(huán)境，我們對(duì)以上問題的回答在不斷變化，中國與外國也會(huì)有或多或少的不同。綜上，我們可以把古典公共行政理論的現(xiàn)代價(jià)值歸結(jié)為三個(gè)方面：1）提出了公共行政學(xué)的基本問題。對(duì)這些問題的不同回答形成了現(xiàn)代公共行政理論體系的基本內(nèi)容。2）他們對(duì)這些問題的回答對(duì)當(dāng)今行政管理理論與實(shí)踐具有直接的借鑒意義。3）對(duì)古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]鄧劍偉.“后現(xiàn)代”公共行政話語下的公民參與問題研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理.2012（06）

篇6

中圖分類號(hào)：F830.99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、后現(xiàn)代主義概念的起源與發(fā)展

“后現(xiàn)代”這個(gè)概念最早是在1870年前后由英國畫家約翰?瓦特金斯?普曼提出的，他用“后現(xiàn)代繪畫”來指稱那些據(jù)說比法國的印象主義繪畫還要現(xiàn)代和前衛(wèi)的繪畫作品。自20世紀(jì)60年代后，隨著科技革命的推進(jìn)和資本主義的快速發(fā)展，西方社會(huì)進(jìn)入一種“后工業(yè)社會(huì)”，信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，文化形態(tài)上也隨之產(chǎn)生變化，“后現(xiàn)代”在西方開始逐漸成為一種流行的話語和普遍化的社會(huì)思潮，更深一層面來說，后現(xiàn)代指的是一種思維方式，是基于對(duì)現(xiàn)代主義的反思與批判而產(chǎn)生的，對(duì)于現(xiàn)代主義中諸如宏大敘事、權(quán)威視野、價(jià)值理性等觀點(diǎn)的反對(duì)構(gòu)成了后現(xiàn)代主義思維方式的基礎(chǔ)。

二、后現(xiàn)代主義在公共行政領(lǐng)域的影響

（一）后現(xiàn)代公共行政理論產(chǎn)生的背景。

首先，后現(xiàn)代主義對(duì)當(dāng)代公共行政的沖擊和挑戰(zhàn)并非完全來自于其先天的批判與反抗精神，同時(shí)也因?yàn)楝F(xiàn)代公共行政自身已陷入困境，面臨一系列危機(jī)，比如政府財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)、官僚制危機(jī)等等。后現(xiàn)代社會(huì)背景下行政環(huán)境日益復(fù)雜化，這導(dǎo)致傳統(tǒng)的公共行政理論在實(shí)際運(yùn)用中顯得頗有些力不從心，因而具有創(chuàng)新和批判精神的后現(xiàn)代公共行政的理論方法或許能夠?yàn)榻鉀Q這些問題提供一條新思路。

其次，后現(xiàn)代公共行政的相關(guān)理論適應(yīng)了時(shí)展的要求。?？怂购兔桌赵凇逗蟋F(xiàn)代公共行政―話語指向》一書中對(duì)其話語理論做了詳細(xì)闡述，他們認(rèn)為，在當(dāng)前公共行政體制下“獨(dú)白式的對(duì)話”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公共政策，只能是政府和官僚精英們的政策偏好，而不是公民一致認(rèn)同的，公民基本被這一話語所支配，且沒有正常表達(dá)的渠道。對(duì)于此?？怂购兔桌仗岢隽嘶谡鎸?shí)和坦誠的部分人對(duì)話基礎(chǔ)上的話語論，倡導(dǎo)形成公共行政話語機(jī)制，通過各種話語之間對(duì)抗性的交流來解決公共行政問題，形成公共政策，同時(shí)公共行政主體要切實(shí)保證群眾普遍的有質(zhì)量的參與。

（二）后現(xiàn)代公共行政理論對(duì)現(xiàn)行公共行政理論的批判。

1、對(duì)現(xiàn)行公共行政普遍主義的批判。

后現(xiàn)代公共行政主張從經(jīng)驗(yàn)的具體上升到本質(zhì)的抽象，再從本質(zhì)的抽象回到更高實(shí)踐的具體。而現(xiàn)代公共行政從具體中抽象，企圖從過去的實(shí)踐歸納出一般化的解決方案，并宣稱具有普遍的適用性。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為這種普遍主義理論是用虛擬的“宏觀話語”來解釋歷史，是一種宏大敘事。這種理念掩蓋了公共行政主體代表權(quán)力的本質(zhì)。

2、對(duì)現(xiàn)行公共行政理性主義的批判。

首先，現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)理性至上，它以韋伯的理性官僚制為根基，追逐等級(jí)、制度、秩序，后現(xiàn)代公共行政卻認(rèn)為其結(jié)果必然是忽視人的個(gè)性，從而導(dǎo)致人的異化，人與人之間關(guān)系疏遠(yuǎn)，個(gè)人生活意義喪失。這時(shí)，如果理性主義者再以不完備的知識(shí)和理智試圖重新設(shè)計(jì)世界，就會(huì)走向極權(quán)主義。

其次，現(xiàn)代行政的主要目標(biāo)是效率，而在后現(xiàn)代公共行政語境下，供選擇的價(jià)值譬如公正、平等、自治權(quán)等卻更加具有活力。法默爾探討了如何解構(gòu)官僚的效率問題：首先，官僚效率取決于人們?cè)鯓訉?duì)它進(jìn)行解釋，它是一個(gè)文化特有的概念，并且與生產(chǎn)的提高相關(guān)聯(lián)；其次，效率與無效率間的二分法是含糊的，它不能確保一個(gè)合理的結(jié)果，效率概念只有在強(qiáng)調(diào)控制的社會(huì)里產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)。對(duì)于后現(xiàn)代主義而言，效率并不是那么的重要；而對(duì)于現(xiàn)代主義而言，效率概念卻成為其中心話語，因而后現(xiàn)代解析使得公共行政人員重新審視他們的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

三、后現(xiàn)代公共行政學(xué)對(duì)我國行政改革的啟示

（一）要切實(shí)加強(qiáng)民主，保障人民群眾的話語權(quán)。

社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)充滿創(chuàng)造活力的社會(huì)，是各方面利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)的社會(huì)，這就需要公民社會(huì)或第三部門參與到公共政策制定中去，表達(dá)各方面的話語，其中參與對(duì)話的雙方之間應(yīng)該既是平等的，同時(shí)又是對(duì)抗的，因而從理論上來說，它所設(shè)想的是一個(gè)所有人都參與的民主前景。但是從實(shí)踐的方面而言，它強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務(wù)的人才能通過其有意義的、切合情境的話語對(duì)公共政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用，利用他們真實(shí)參與的責(zé)任來加強(qiáng)民主。

（二）要保障與尊重私權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元共治。

后現(xiàn)代公共行政是對(duì)傳統(tǒng)公共行政絕對(duì)權(quán)威的挑戰(zhàn)，它贊成論戰(zhàn)性、多元文化論的觀點(diǎn)，利用解構(gòu)的方式分散官僚制的權(quán)力。社會(huì)的和諧要求政府、社會(huì)組織、公民社會(huì)等多種力量的共同治理，這也要求政府公共權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、個(gè)人私權(quán)三者能夠和諧共存，而這其中最重要的也是最基礎(chǔ)的構(gòu)成是公民每個(gè)人，只有個(gè)人的權(quán)利即私權(quán)得到保障與尊重，公共行政可以響應(yīng)每個(gè)公民個(gè)性化的公共需求，切實(shí)替老百姓辦實(shí)事，和諧社會(huì)的基礎(chǔ)才能穩(wěn)固，從這個(gè)意義上說，國家必須尊重和保障公民每個(gè)人的權(quán)利，這樣才能真正建設(shè)民主的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

從以上幾點(diǎn)來說，后現(xiàn)代主義公共行政理論對(duì)于我國當(dāng)前的行政改革建設(shè)還是有很大借鑒意義的，后現(xiàn)代主義理論正在越來越深地影響著公共行政管理理論和實(shí)踐的轉(zhuǎn)型。

（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]王洪波,李穎.現(xiàn)代性與后現(xiàn)代主義.北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(04).

[2]景君學(xué).差異與和諧:后現(xiàn)代主義的自我超越.北方論叢,2008,(02).

篇7

White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。

其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。HenriFayol的主要貢獻(xiàn)是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。

最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面，一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì)；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對(duì)群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派

20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。

系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖妫凑c社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。

行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。

（四）公共管理價(jià)值重塑流派

歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢(shì)緊急’時(shí)代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。

GaryWamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào)，行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績(jī)效。

（五）公共管理思路創(chuàng)新流派

任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。

公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場(chǎng)的決策之中，它認(rèn)為國家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化，參與利益的競(jìng)逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)人利益，將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)，它們都有著共同的特點(diǎn)，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對(duì)于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴(kuò)大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡(jiǎn)化行政程序與層級(jí)節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化，并進(jìn)行可行性評(píng)估，而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ)；對(duì)于公共部門的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制；削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。

20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如：更加關(guān)注績(jī)效-激勵(lì)的行政模式，建立績(jī)效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國際對(duì)話和比較機(jī)制；經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解，主要是針對(duì)新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來彌補(bǔ)這種趨勢(shì)所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量，并帶給社會(huì)更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭(zhēng)，其主線主要集中在下面三部分：

（一）政治與行政

公共機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對(duì)于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實(shí)質(zhì)與意義，促成了對(duì)政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因?yàn)楣膊块T采用了眾多的組織形式，政治勢(shì)力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。

（二）公共與私人

篇8

公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科，獲得了快速而長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。1991年在美國舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。

 

王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對(duì)：公平與效率、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)。其中，公平與效率是政府處理自身與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的前提，是三對(duì)關(guān)系的核心。

 

一、相關(guān)概念

 

(一)鐘擺效應(yīng)

 

鐘擺，原指時(shí)鐘機(jī)械的一個(gè)部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動(dòng)力以轉(zhuǎn)動(dòng)齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動(dòng)以指示時(shí)間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運(yùn)用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營(yíng)在一次選舉中獲勝后，會(huì)因?yàn)檫x民不想一黨獨(dú)大的心理，而使得該陣營(yíng)在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)(Pendulum Effect)。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會(huì)在一定的時(shí)間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。

 

(二)公平與效率

 

對(duì)于公平，較一致的觀點(diǎn)是將其視為一種價(jià)值判斷和行為規(guī)范，在這種價(jià)值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會(huì)等各方面的一個(gè)相對(duì)均衡。因此，公平不是絕對(duì)的平均、平等，而是一個(gè)相對(duì)的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。

 

效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個(gè)方面去理解。宏觀的效率是指整個(gè)社會(huì)的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會(huì)財(cái)富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平與效率，二者相輔相承，既對(duì)立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時(shí)，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對(duì)的公平，也沒有絕對(duì)的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。

 

二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)

 

自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對(duì)于公平或效率至上的討論大致可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個(gè)階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率;第二個(gè)階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)公平;第三個(gè)階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場(chǎng)的作用及政府優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)效率;第四個(gè)階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張?jiān)俅位氐焦?。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。

 

(一)傳統(tǒng)公共行政理論

 

傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。

 

威爾遜提出了政治—行政二分的觀點(diǎn)。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點(diǎn)在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨(dú)立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級(jí)服從上級(jí)的合法性。因而，官僚制是實(shí)施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

 

三人的理論學(xué)說共同推動(dòng)著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點(diǎn)放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。

 

傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動(dòng)管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會(huì)局面下，則顯得無能為力。在民眾對(duì)政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。

 

(二)新公共行政理論

 

新公共行政理論的代表人物以美國行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。

 

1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向?yàn)橹黝}的研討會(huì)，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點(diǎn)。

 

新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強(qiáng)調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，也沒有對(duì)公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對(duì)立。鑒于此，新公共行政理論強(qiáng)調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時(shí)，應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公平為最終目標(biāo)。基于此，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。

 

與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對(duì)社會(huì)公平、政府社會(huì)責(zé)任、民主行政等價(jià)值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動(dòng)了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導(dǎo)的社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對(duì)“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。

 

(三)新公共管理理論

 

以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點(diǎn)與主張。

 

新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場(chǎng)緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場(chǎng)作用來解決問題的觀點(diǎn)不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點(diǎn)仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場(chǎng)機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場(chǎng)化是新公共管理蘊(yùn)涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場(chǎng)化要求公共組織引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場(chǎng)化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個(gè)方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;

 

第二，社會(huì)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù);

 

第三，競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;

 

第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;

 

第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;

 

第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi);

 

第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療;

 

第九，分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作;

 

第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。

 

新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時(shí)，對(duì)緩解政府財(cái)政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對(duì)歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。

 

但新公共管理理論仍遭到較多的爭(zhēng)議，尤其是其引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會(huì)對(duì)社會(huì)公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評(píng)聲中，主張?jiān)谝怨駷橹行牡闹卫硐到y(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。

 

(四)新公共服務(wù)理論

 

新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點(diǎn)集中在七個(gè)方面：

 

第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;

 

第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性;

 

第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);

 

第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單;

 

第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;

 

第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。

 

新公共服務(wù)理論是建立在對(duì)新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對(duì)新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評(píng)，但同時(shí)也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時(shí)，它又對(duì)新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補(bǔ)充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對(duì)政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對(duì)公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)。可以說在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時(shí)，對(duì)于效率同樣給予的重視。

 

三、結(jié)論

 

關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個(gè)歷史階段的各個(gè)理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回?cái)[動(dòng)。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點(diǎn)，但它在自己的理論觀點(diǎn)中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。

 

篇9

20世紀(jì)七八十年代初，西方各國政府開展了一場(chǎng)前所未有的、聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)。對(duì)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，學(xué)者們有著諸多不同的稱謂，“管理主義”、“新公共管理”、、“企業(yè)家政府”等。盡管它們的稱謂不盡相同，卻內(nèi)在本質(zhì)地一致，即針對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式所存在的問題.提出市場(chǎng)化方向、社會(huì)化方向的改革措施。這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革運(yùn)動(dòng)，在西方取得了巨大的成功，“對(duì)政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響”。習(xí)新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響在于它對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式的成功替換，使人們看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是傳統(tǒng)公共行政范式存在的種種弊病及新公共管理范式示范效應(yīng)，使人們堅(jiān)信新公共管理范式是未來公共行政的發(fā)展目標(biāo)模式，新公共管理范式取代傳統(tǒng)行政范式是歷史的必然。

在當(dāng)代中國，這種思潮同樣存在，將新公共管理范式作為未來中國行政改革目標(biāo)模式選擇的呼聲不斷?！皬谋砻嫔峡矗袊裁媾R同西方發(fā)達(dá)國家類似的困境。行政效率低下，政府規(guī)模龐大。’，陰因此.我國許多學(xué)者通過研究認(rèn)為，中國應(yīng)該進(jìn)行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作為未來中國行政改革的目標(biāo)模式。我們無法否認(rèn)新公共管理模式在西方國家所取得的成就，但這并非意味著它就能夠作為我國行政改革的目標(biāo)模式?！爱?dāng)我們研究一個(gè)國家的行政制度和行政行為時(shí)，不能從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系?！?，聞對(duì)一個(gè)國家公共行政的研究，“不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來考察行政。正如里格斯所言:“只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)—亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！睗M以，對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)必須進(jìn)行生態(tài)分析，找出其成功背后的決定因素，從而為我們對(duì)新公共管理模式提供更為深人的認(rèn)識(shí)。

一、公共行政發(fā)展過程中存在的三種范式

澳大利亞學(xué)者歐文·E"休斯在其(新公共管理的現(xiàn)狀》一文中將公共行政的發(fā)展分為三個(gè)階段，即前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段，并相應(yīng)地存在著三種公共行政模式，即前傳統(tǒng)模式、傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式。岡傳統(tǒng)行政模式主要特點(diǎn)是“官僚制”，這是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的?？茖又茷榇淼膫鹘y(tǒng)的公共行政模式的建立，極大地促進(jìn)了行政機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)作，正是傳統(tǒng)公共行政模式所獲得的巨大成功，使得它成為全世界各國政府廣泛采用。階‘傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論及實(shí)踐是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的?！琁N隨著社會(huì)的發(fā)展，西方各國逐漸由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡。傳統(tǒng)公共行政模式逐漸顯示出與社會(huì)的極大不適應(yīng)。無論是在理論上還是在現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論、原則都受到了社會(huì)民眾的普遍懷疑和指責(zé)，以“官僚制”為基礎(chǔ)的公共行政模式被認(rèn)為是政府眾多問題的根源，公共行政遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)八九十年代，隨著各國行政改革的不斷深入，在公共部門中出現(xiàn)了針對(duì)傳統(tǒng)行政弊病的新管理方法。這種新的管理方法在很大程度上可以克服傳統(tǒng)行政模式的缺陷，同時(shí)也使公共部門的管理發(fā)生巨大的變化?！斑@種新的管理方法有著許多名稱，‘管理主義’、‘新公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企業(yè)型政府’。無論它的名稱有多少種，都是在描述著同一個(gè)現(xiàn)象，即對(duì)以“官僚制”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式的批判，主張用私營(yíng)部門的管理思想、方法、技術(shù)來管理公共部門.將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人公共部門中，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)取向等等。學(xué)者們把這一新的公共行政理論稱為“新公共管理”或“管理主義”。

我們可以看到，西方在工業(yè)時(shí)期向后工業(yè)時(shí)代過渡時(shí)期.一方面是傳統(tǒng)公共行政模式表現(xiàn)出了極大的不適應(yīng);另一方面是新公共管理運(yùn)動(dòng)在公共部門獲得巨大的成功。這種巨大的反差.便得西方許多國家紛紛開始構(gòu)建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成為一種國際思潮”。新公共管理的興起，不僅僅是對(duì)傳統(tǒng)行政模式的革新，更是代表著一種新的模式的建立，它代表著公共行政的發(fā)展進(jìn)人了新的歷史時(shí)期階段。正如休斯在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來，發(fā)達(dá)國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，曾在本世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)。層級(jí)官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的(新)公共管理形成。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑，新公共管理的采納意味著公共部門的領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！?/p>

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景分析

我們知道，傳統(tǒng)行政模式是以“官僚制”為基礎(chǔ)，與工業(yè)社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)的。休斯把傳統(tǒng)行政模式的特點(diǎn)歸納為七點(diǎn):"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在詳盡方面的手冊(cè)中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。3.官僚服務(wù)。4.在政治、行政二者關(guān)系中，行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。S.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的唯一動(dòng)機(jī)，為公共服務(wù)是無私的付出。6.職業(yè)化官僚制。7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。從傳統(tǒng)行政模式的特點(diǎn)可以看出，“在分工精細(xì)、任務(wù)簡(jiǎn)單、外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的工業(yè)社會(huì)，科層制模式的公共行政府和需要。20世紀(jì)70年代特別是80年代之后，隨著后工業(yè)化時(shí)代的到來，高科技、信息技術(shù)的發(fā)展和普遍應(yīng)用，全球化日益加強(qiáng)，這都深深地影響和改變著整個(gè)社會(huì)。新時(shí)代對(duì)政府提出了新的要求，而在社會(huì)變革的要求面前，傳統(tǒng)行政模式卻顯示出力不從心?！芭c工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層制比較僵化、遲鈍，而且使行政機(jī)構(gòu)和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應(yīng)新時(shí)代的需要。時(shí)代變遷呼喚著新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式應(yīng)運(yùn)而生。 針對(duì)新公共管理模式成功的原因，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為來自四個(gè)方面:1.經(jīng)濟(jì)和政治因素將行政改革提到議事議程;2.經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)了西方政府和新公共管理的產(chǎn)生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的動(dòng)力之一;4，傳統(tǒng)官僚制的實(shí)效以及私營(yíng)部門成功的示范性。ns}我們無法否認(rèn)上述四方面在新公共管理模式產(chǎn)生過程中的巨大作用，但是筆者認(rèn)為這些因素只是表面的。事實(shí)上，在新公共管理模式的產(chǎn)生過程中還存在著根本決定性的因素，而這些因累則構(gòu)成了新公共管理模式產(chǎn)生的根本因素?；蛘哒f，如果缺乏這些必備的因素，即便存在上述四方面的所謂動(dòng)因，新公共管理模式也不會(huì)產(chǎn)生。這些因素是:I.官僚制的高度發(fā)育;2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá);3.市民社會(huì)的發(fā)展及強(qiáng)大。

首先，高度發(fā)育的官僚制是新公共管理模式產(chǎn)生的直接因素。在西方社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡中，傳統(tǒng)行政模式所遭受到的嚴(yán)厲抨擊的起因便是高度發(fā)達(dá)的官僚制，這也成為新公共管理產(chǎn)生的起點(diǎn)。事實(shí)上，建立在官僚制基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政模式，不僅能夠確保行政的統(tǒng)一性，更能維持行政組織的穩(wěn)定性。但是，過度發(fā)育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時(shí)、快速地回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，與后工業(yè)社會(huì)極不適應(yīng)。于是，對(duì)官僚制的不滿日益增加，同時(shí)對(duì)新的行政模式的要求也日益強(qiáng)烈。在這種社會(huì)背景之下，新公共管理在對(duì)傳統(tǒng)行政模式中的官僚制進(jìn)行抨擊，并在此基礎(chǔ)之上提出了新的管理思想。所以，對(duì)高度發(fā)育的官僚制的抨擊成為新公共管理的開始，是新公共管理產(chǎn)生的直接因素。在這個(gè)意義上講，過度發(fā)展的官僚制成為新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)起的導(dǎo)火索，為新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起奠定了致變因素，為新的行政模式的產(chǎn)生埋下了成長(zhǎng)的種子。

其次，高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是為新公共管理提供生存的土壤。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立到后工業(yè)化社會(huì)時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已日趨完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)使得市場(chǎng)成為社會(huì)中資源分配最為有效率的手段，市場(chǎng)已經(jīng)成為政府之外的私營(yíng)領(lǐng)域中的唯一分配主體。與此同時(shí)，在公共領(lǐng)域中，傳統(tǒng)行政模式下的政府其運(yùn)行效率卻是十分低下，與高效運(yùn)作的市場(chǎng)極其不適應(yīng)。正是二者之間的巨大反差，使得人們反思傳統(tǒng)行政模式。一方面，高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的私營(yíng)部門取得了管理的巨大成功，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得私營(yíng)部門走向社會(huì)的前臺(tái)。另一方面，傳統(tǒng)行政模式與高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的沖突為新公共管理產(chǎn)生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私營(yíng)部門的成功經(jīng)驗(yàn)，把市場(chǎng)規(guī)則引人公共部門?？梢哉f，新公共管理脫胎于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)它又回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，根植于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。它的思想是來源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它的主張又要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)。因此，無論從新公共管理產(chǎn)生的思想根源還是其主張的措施來講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是新公共管理的生存土壤，離開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，新公共管理便無法生存。

篇10

    關(guān)鍵詞:公共行政 公共管理 流派

    流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

    (一)公共管理原則導(dǎo)向的流派

    White(1926)的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby(1927)的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范,發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學(xué)論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

    首先為古典管理學(xué)派,該學(xué)派主要關(guān)注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù),為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域,提高管理理論的科學(xué)性。Taylor(1911)在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則,并指出:“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”?？茖W(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注,從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。

    其次為行政管理學(xué)派,該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā),建立了一套管理理論和規(guī)則,作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻(xiàn)是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域,拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則,結(jié)合組織與原則分析。

    最后為官僚制度學(xué)派,Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系,是強(qiáng)制控制的合理手段,能夠達(dá)到最高程度的效率,因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

    20世紀(jì)30年代,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式,把人當(dāng)機(jī)器,只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面,一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì);二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形:“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

    社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來研究管理,擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對(duì)群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。

    理性決策理論學(xué)派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想,也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化擴(kuò)散流派

    20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展,拓寬了管理思維,也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化,更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。

    系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,都不可能孤立地存在和發(fā)展,拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?即政府與社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系,以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力,政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中,公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

    系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象,研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響,任何組織都被視為相互關(guān)系之中,任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開放的系統(tǒng),必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng),并在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。

    行政生態(tài)學(xué)派,借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系,為公共管理學(xué)開辟了新的領(lǐng)域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng),用生態(tài)觀點(diǎn)來考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。

    (四)公共管理價(jià)值重塑流派

    歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段,而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵,也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派,除了致力于民主行政的推動(dòng),還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值,這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制,走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出,“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢(shì)緊急’時(shí)代”,它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表,奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào),行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績(jī)效。

    (五)公共管理思路創(chuàng)新流派

    任何思想流派的發(fā)生,除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外,時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索,極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。

    公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場(chǎng)的決策之中,它認(rèn)為國家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化,參與利益的競(jìng)逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ),關(guān)注個(gè)人利益,將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場(chǎng):經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng),它們都有著共同的特點(diǎn),都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對(duì)于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在:擴(kuò)大公眾參與;最大化行政職能分權(quán)化;簡(jiǎn)化行政程序與層級(jí)節(jié)制;徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化,并進(jìn)行可行性評(píng)估,而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ);對(duì)于公共部門的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制;削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色,將其界定為專家或技術(shù)人員。

    20世紀(jì)70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門管理方法,創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如:更加關(guān)注績(jī)效-激勵(lì)的行政模式,建立績(jī)效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則;建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國際對(duì)話和比較機(jī)制;經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

    新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解,主要是針對(duì)新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來彌補(bǔ)這種趨勢(shì)所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量,并帶給社會(huì)更高的收益,這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。

    意義及啟示

    公共管理流派紛爭(zhēng),其主線主要集中在下面三部分:

    (一)政治與行政