導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇傳統(tǒng)公共行政理論，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：

(1)公共行政學是一門關(guān)于人的行為的學科

公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關(guān)于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼?，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。

三、倡導價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)

認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。

要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術(shù)研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業(yè)那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

篇2

可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢?，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：

(1)公共行政學是一門關(guān)于人的行為的學科

公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關(guān)于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼裕诠残姓难芯亢蛯嵺`中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。

三、倡導價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)

認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。

要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術(shù)研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業(yè)那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。

參考文獻：

［1］張康之.社會治理中的價值.國家行政學院報，2003，（5）.

［2］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學出版社,2003.142.

［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學院報，2003，（5）.

［4］張成福.論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.

篇3

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1001-5981（2012）02-0016-06

盡管在以追求實用為主要導向的公共行政學界，套用語言哲學的名言“沒有語言學的本體論和認識論皆無效”來說明公共行政學的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當語言哲學的歷史已跨過整個20世紀，將語言哲學的重要原理引進（同樣具有百余年歷史的）公共行政學，也許恰逢其時。本文正是基于上述考慮的一項嘗試，即運用語言哲學的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學的語言與行政世界的關(guān)系，從而分別揭示出公共行政學語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)以及此三項性質(zhì)的相互關(guān)系。

一、公共行政學語言的圖像性質(zhì)

語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點。這一觀點認為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構(gòu)關(guān)系，語言具有意義和真假之別，倫理學（絕對價值）不可說、從而必須對其保持沉默。因此，依據(jù)語言的圖像理論，可以推知公共行政學語言的圖像性質(zhì)，并需要基于公共行政學語言本身的特點對其予以說明。

（一）公共行政學的語言與行政世界同構(gòu)

維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實際發(fā)生的事實，還包括在邏輯上可能的事態(tài)。他基于分析思維認為，事態(tài)由基本事態(tài)構(gòu)成，基本事態(tài)由對象和對象組合而成。在與世界相對的另一面，語言由基本命題構(gòu)成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為：名稱代表對象，基本命題代表基本事態(tài)，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現(xiàn)整個世界（包括邏輯上可能的世界）。

公共行政學語言所摹畫的世界，同樣包括已經(jīng)發(fā)生的行政世界，以及還未發(fā)生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構(gòu)成公共行政學的實證研究對象，后者來自公共行政的“烏有鄉(xiāng)消息”，它反映人們要在現(xiàn)實的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對于公共行政的真實世界、還是對于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現(xiàn)實世界的具體對象。

對于公共行政的實證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進行動作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動作流程，并且將這些動作流程分解成最小分析單位，然后進行定性和定量比較，最終得出“科學”的工作動作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動數(shù)英尺……一名最優(yōu)秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時間有負荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經(jīng)過邏輯連接，得出一系列科學管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運轉(zhuǎn)狀況。我試圖構(gòu)造一套能夠進行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結(jié)論?！痹谶@本前身為《行政科學的邏輯構(gòu)造》的博士論文中，西蒙忠實的執(zhí)行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學原理，他從“人類抉擇的邏輯學和心理學中”導出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構(gòu)造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態(tài)學說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業(yè)家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現(xiàn)出相應的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉(zhuǎn)型社會的行政模式；企業(yè)家政府理論認為某些優(yōu)秀的政府部門正在像企業(yè)那樣運作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實世界的運作過程。

另一方面，公共行政學語言對于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達了公共行政在邏輯上的可能事態(tài)，而且同樣可以分析為公共行政的真實世界的具體對象。在公共行政思想史上，新公共行政學集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領域的任意兩個人的收入和付出，均是現(xiàn)實世界的真實對象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關(guān)系。同樣，作為新公共行政學所倡導的機會公平、代際公平等原則的理論基礎，羅爾斯的正義論的兩個原則，也完全具備對象的真實性（憲法上的基本自由、每個人的經(jīng)濟、社會利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進行合理組合的可能性。同時，從上述例證也可以看出，新公共行政學理論志于在現(xiàn)實的行政世界構(gòu)建“比例公平”、“機會公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構(gòu)建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態(tài)之旨趣。

（二）公共行政學的語言具有意義和真假之別

維特根斯坦認為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達的基本事態(tài)（包括可能事態(tài)）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態(tài)的圖像?！币蚨}的意義，就在于符合邏輯地表達事態(tài)（包括可能事態(tài)）。此外，命題的真假，取決于它所表達的事態(tài)是否與實在相符合：“若一個基本命題為真，事態(tài)就存在；如果一個基本命題為假，事態(tài)就不存在?！?/p>

由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達了某種公共行政的（可能）事態(tài)。它一方面意味著此句公共行政學語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達可能事態(tài)（或應然事態(tài)）的維度，還意味著此句公共行政學語言有“價值”。但是，符合邏輯的公共行政學語言，如果要是真的，還需要追加一個條件，即其表達的公共行政事態(tài)必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學語言所表達的事態(tài)的真實性，那么就無法確證公共行政學語言的真假，這對于追求建立公共行政“科學”的人們來說是無法接受的。

在公共行政思想史上，表達公共行政應然事態(tài)的規(guī)范研究，確實是“有意義”的。正如作為一種典型的規(guī)范研究，新公共行政學不僅表達了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對于公共行政實踐具有重要“價值”，它在事實上使得一社會公平，儼然已經(jīng)作為當代公共行政的重心而取代了傳統(tǒng)技術(shù)性效率的地位。而對于行政“科學”或?qū)嵶C研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實鑒別其“真假”，從而獲得某種關(guān)于行政過程的真理性命題。例如，關(guān)于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機構(gòu)的分立”的事實，證明其真理性，又基于“在各政府機構(gòu)領地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”的事實，證明政治與行政二分的虛假性，進而得出“政治與行政相協(xié)調(diào)”的命題。而西蒙作為行政科學研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達了他關(guān)于管理科學的信念：“關(guān)于管理過程的命題若是科學命題，就可以從事實意義上判斷其正誤。反過來說，關(guān)于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學命題?！北娝苤髅傻摹缎姓袨椤芬泊_實是他關(guān)于管理科學的信念的真實寫照。

（三）公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默

維特根斯坦哲學關(guān)于語言圖像理論的一個重要特色，是它提出了倫理學不可說的觀點。他在《邏輯哲學論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗的?！倍皩τ诓豢烧f的東西我們必須保持沉默?！毙枰赋龅氖?，維特根斯坦所說的倫理學，其實是指表達絕對價值的倫理學，不包括表達相對價值的倫理學，即維特根斯坦關(guān)于“倫理學不可說”的觀點，是指“絕對價值不可說”，或者說“我們需要對于絕對價值保持沉默”。

如果以維特根斯坦關(guān)于倫理學不可說的標準，衡量公共行政思想史對于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學對于“相對價值”的言說，實際具有行政“科學”的屬性，而行政思想史上存在的關(guān)于公共行政的“絕對價值”的承諾、爭論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對象）的胡說。

例如，庫珀在其飲譽全球的著作《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》中，對于行政倫理的論述始終保持在“相對價值”的范圍之內(nèi)。庫珀無論是對于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對于行政責任的來源、責任沖突的化解途徑、內(nèi)外部責任控制機制等的論述，均以某種“事先設定的標準”，諸如具體的道德和法律規(guī)則、上級指示、公民利益、內(nèi)心信念等，作為評判行政行為的倫理依據(jù)，從而均成為了相對價值判斷。他至多在多元主義的后現(xiàn)代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對話和協(xié)商來確定（具有相對價值屬性——筆者注）價值觀、信仰和倫理準則等行為標準，從而確保我們的生活世界富有意義”。對于“普遍的、‘神授’的價值觀和倫理準則”，庫珀認為其在后現(xiàn)代社會已“不再具有最終的立足基礎”。由此可見，具有“相對價值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實之間的關(guān)系（作為的事實的行政行為和作為事實的具體倫理準則之間的相對價值關(guān)系）或者具體的“對話協(xié)商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實、事實，還是事實，而沒有倫理學”，因而，作為純粹事實判斷、探討“相對價值”的行政倫理學，便具備“科學”的性質(zhì)。

另一方面，在公共行政思想史上，也存在關(guān)于公共行政的絕對價值的承諾、爭論和闡釋。在傳統(tǒng)公共行政學時期，古利克宣稱“效率是行政價值尺度上的最高原則?！钡搅诵鹿残姓W時期，作為該學派哲學基礎的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統(tǒng)的“效率至上”，成為新公共行政學的“核心價值”。但是，如果依據(jù)維特根斯坦關(guān)于絕對價值不可說的觀點來看，新公共行政學和傳統(tǒng)公共行政學關(guān)于公共行政“核心價值”、“最高原則”的承諾和爭論，就會由于并不存在指稱對象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經(jīng)從管理科學的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或?qū)で笞顑?yōu)的能力，那種關(guān)于人類決策的最優(yōu)化模型“也許可以當作老天爺?shù)男睦砘顒幽Ｐ汀?。維特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學著作，它的主題在本質(zhì)上就是最好的，是在其他主題之上的?！币虼?，如果要合理闡釋新公共行政學和傳統(tǒng)公共行政學的“公平至上”、“效率至上”價值觀，我們就必須將其轉(zhuǎn)變?yōu)榛蜻€原為特定語境下的相對價值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據(jù)政治價值尺度和社會秩序調(diào)節(jié)純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經(jīng)濟之外，將社會公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學的語言在闡述行政倫理之時，必須保持在相對價值的范圍之內(nèi)，或者說，公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默。

二、公共行政學語言的游戲性質(zhì)

語言的游戲性質(zhì)，是后期維特根斯坦和日常語言學派的重要觀點。這一觀點將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實際使用規(guī)則以及語言與日常生活之間的互動，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規(guī)則以及“言語行為”等重要原理。如果結(jié)合公共行政學語言本身的特點，那么公共行政學語言的游戲性質(zhì)，可以表述為：公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學語言確認或修改行政生活的規(guī)則；公共行政學語言同時包含語義、語行、語效。

（一）公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法

后期維特根斯坦將語言與人類交往活動聯(lián)系起來，動態(tài)地考察語言的意義，他把“語言和那些活動相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動或者生活形式紛繁復雜，因而，鑲嵌在人類交往活動或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動中被使用……一個詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個名稱的意義有時是通過指著它的承擔者來說明的?！?/p>

運用“意義即用法”的原理，考察公共行政學語言，可以得出：公共行政學語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學的語言不存在先驗的固定的含義，它隨著人類行政實踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學的關(guān)鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時期的法國。是指對于“國王”意志的執(zhí)行，在威爾遜時代的美國，是指對于“國家”意志的執(zhí)行。在“洪憲帝制”（大帝）時代的中國，行政還具有“法外治權(quán)”的含義。在實行“議行合一”制的社會主義國家，行政往往具有表達國家意志的功能。在當前的行政學教科書中，一方面存在關(guān)于公行政與私行政的區(qū)分，另一面企業(yè)家政府的理論與實踐又表明，企業(yè)管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實際上表明，存在多少種行政實踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調(diào)地解釋為“國家意志的執(zhí)行”，那么無疑錯過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。

（二）公共行政學語言確認或修改行政游戲的規(guī)則

后期維特根斯坦在日常生活之中關(guān)注到語言與實踐的互動關(guān)系，將語言與實踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實踐遵循互動（而非受動）關(guān)系，就意味著語言既可能與實踐玩一種同質(zhì)性游戲（直接遵守實踐游戲規(guī)則），又可能與實踐玩異質(zhì)性游戲，即語言試圖對于實踐游戲的規(guī)則作出修改。

公共行政學的語言在與行政生活互動過程中，同樣會確認或修改行政生活規(guī)則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學的語言往往同時具備上述兩項功能，即特定的公共行政理論在確認（或修改）某種行政生活規(guī)則的同時，往往意味著試圖修改（或確認）他種行政游戲規(guī)則。依據(jù)公共行政理論是以確認行政游戲規(guī)則為主、還是以修改行政游戲規(guī)則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：

其一，以確認行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現(xiàn)代性的社會背景下，抽象出神秘型組織、傳統(tǒng)型組織、官僚制組織的運作機制，倡導資本主義和社會主義均應當主要實行官僚制的組織形式，同時又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補救官僚制組織的機械性和沉悶性弱點。里格斯在二戰(zhàn)之后，經(jīng)過實地調(diào)查，描述了農(nóng)業(yè)社會、過渡社會和工業(yè)社會的行政游戲規(guī)則，但在其整個進化論式（現(xiàn)代化是由農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會的發(fā)展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規(guī)則應當從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的要求。西蒙基于人們的實際決策過程，發(fā)現(xiàn)了有限理性的決策模式，并進一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對于全面計劃經(jīng)濟的管理模式的批駁。

其二，以修改行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。它們以倡導規(guī)范性理論的新公共行政學和黑堡學派為代表。這兩個學派均反對傳統(tǒng)公共行政的管理主義模式，同時均倡導建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。

其三，確認與修改行政游戲規(guī)則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動作流程制作成標準化的操作方法，強制性地推廣到整個工作場所。麥格雷戈既認可對于貪婪、消極的庸人實行“強硬的”管理方法，又主張調(diào)動人性中的積極因素，實行溫和的、參與式、授權(quán)式管理模式。登哈特基于美國傳統(tǒng)的社區(qū)實踐、公民精神和服務理念，批評企業(yè)家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務而不是掌舵”的公共行政模式。

（三）公共行政學語言同時包含語義、語行、語效

語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學派的重要觀點。這一觀點道出了一個簡明道理：人們說一句話（表達語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應效果（語效）。用語言哲學家奧斯汀的術(shù)語來講：人們借助于語言表達，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。

將公共行政學語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學術(shù)語言的公共行政學語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學的語言表達了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動、并會取得相應理論效果（做出理論創(chuàng)新），更重要的是，它同時包含對于日常行政生活的語義、語行和語效。

首先，公共行政學語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學語言符合邏輯地說出了具有指稱對象的命題，這些指稱對象均現(xiàn)實地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學意義上）對于公共行政的絕對價值的“胡說”，也可以在日常生活當中得以合理地理解，因為所謂公共行政的“核心價值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對于公共行政“非常非?！敝匾ㄈ藗冊谌粘Ｉ钪型ǔ２⒉贿M行嚴格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。

其次，公共行政學語言包含對于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應語效的標準。威爾遜通過宣揚政治與行政二分，推進文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產(chǎn)生于工廠管理的實踐，因而其理論生產(chǎn)和工場實踐直接地合為一體，從而更為直接地表現(xiàn)出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學理論、里格斯行政生態(tài)學等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學理論和里格斯行政生態(tài)學說，分別暗含對于全面計劃經(jīng)濟管理模式的批駁以及行政游戲規(guī)則應當由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對于現(xiàn)實行政世界的巨大影響，因而對于解釋世界的行政科學理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實踐”來說：行政科學理論也是一種實踐。

三、公共行政學語言的修辭性質(zhì)

科學語言特別是社會科學語言的修辭性質(zhì)，是伴隨科學語用學、科學社會學的興起而獲得人們重視的。它在當代全面復興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學是辯證法的對應物”，“修辭術(shù)是分析科學和倫理方面的政治學的結(jié)合”，通過科學、修辭、倫理、民主的聯(lián)姻，祛除了柏拉圖一脈對于修辭的貶低態(tài)度。在柏拉圖看來，修辭是運用語言技巧，進行煽動情感和鼓動輿論的活動，它傳達具有相對性、或然性的“意見”，而不能發(fā)現(xiàn)普遍性和必然性的“知識”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯。可是，當后現(xiàn)代科學語用學、科學社會學突顯科學的語境性、協(xié)商性和倫理性（應然人際關(guān)系），科學也就成為一種相對性、或然性的“意見”；修辭則借此機會蛻變其詭辯氣質(zhì)、以符合倫理的認知面目躋身科學殿堂。至此，科學和修辭的結(jié)合，能夠為我們認識公共行政學的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。

（一）公共行政學語言基于特定理論或?qū)嵺`情境進行言說

作為一種修辭的公共行政學語言，是在特定的理論或?qū)嵺`情境之下，有意識地針對特定問題進行的相對性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨特的修辭情境。傳統(tǒng)公共行政學時期，威爾遜為了改進美國行政系統(tǒng)的工作效率，同時在理論上倡導創(chuàng)立一門“前所未有的行政科學”，發(fā)表了《行政學研究》。在這篇行政學的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設。這一假設成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對于政治與行政二分假設作了經(jīng)典闡述和揚棄，而且基于美國總統(tǒng)制的政治情境，強調(diào)政黨對于美國實現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的獨特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業(yè)主的情境下，創(chuàng)立他們的管理理論的，因而他們的理論當然以追求效率、秩序、利潤為基本目標。韋伯在工業(yè)化背景下，描述了組織的三種純粹形態(tài)，并提倡現(xiàn)代社會應當主要實行官僚制組織形態(tài)。到了20世紀30年代，傳統(tǒng)公共行政（學）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經(jīng)濟人假設，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運用在當時社會科學界確立起來的行為主義方法論，分別創(chuàng)立人際關(guān)系理論、有限理性決策理論。二戰(zhàn)以后的公共行政學，呈現(xiàn)出了更加復雜多元的修辭情境。里格斯在美國強行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態(tài)學說；布坎南、奧斯本在政府應對財政危機過程中，推出了公共選擇理論和企業(yè)家政府理論；?？怂?、米勒在后現(xiàn)代的哲學旋風中，推出了后現(xiàn)代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。

（二）公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說

行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠?qū)τ谛姓钭鞒龆喾N選擇或者籌劃，從而能夠創(chuàng)造出多種多樣的行政生活形態(tài)。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網(wǎng)絡化等不同組織形態(tài)，可能采取尋求滿意、最優(yōu)、改進等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學面對行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態(tài)，運用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學基于行政世界的或然性進行勸說所運用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經(jīng)過或然性的推理，得出具有或然性的實踐路向。

第一，公共行政學基于或然性的前提進行勸說。例如，在政治與行政的關(guān)系方面，傳統(tǒng)公共行政學基于政治與行政二分假設，認為公共行政應當主要是一個關(guān)注技術(shù)理性的事務性領域。而后現(xiàn)代公共行政學基于政治與行政對話假設，認為公共行政應當走向民主治理模式。

第二，公共行政學通過或然性的推理進行勸說。這一點即便對于邏輯實證主義者來說也不例外。因為邏輯實證主義者的實證，只能是部分實證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯的。西蒙經(jīng)常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場交易?？墒?，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進行科學理論的論證，而比喻和類比已經(jīng)是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學的人文主義著作，通常表現(xiàn)出更加顯著的修辭特征。

第三，公共行政學得出具有或然性的實踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實是一些相互矛盾、成對出現(xiàn)的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復使用同一原則”，況且“事態(tài)的變化決定了規(guī)則的變化”（此處規(guī)則即原則）?？梢姡话愎芾砝碚摰贸龅摹耙话阈浴惫芾碓瓌t，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對的東西……重要的是應知道如何運用它，這是一門艱辛的藝術(shù)”。而在傳統(tǒng)官僚制“破產(chǎn)”以后，公共行政學在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實踐路向。這種狀況集中表現(xiàn)了公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說的特征。

（三）公共行政學語言基于行政世界的辯證性進行辯護

行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對立統(tǒng)一的行政生活樣態(tài)，并且在歷時性上呈現(xiàn)出不斷揚棄的否定之否定進路。作為一種修辭的公共行政學語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護，同時避免公共行政學落人“怎么都行”的詭辯陷阱。

從共時性來看，同一時代的公共行政學，需要基于行政世界的對立統(tǒng)一性，為相互矛盾的行政生活樣態(tài)提供辯護。在傳統(tǒng)公共行政學時期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評為只是相互矛盾、成對出現(xiàn)的行政諺語，但是法約爾在創(chuàng)立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對立的管理原則并行不悖。在新公共服務時期，登哈特夫婦依據(jù)“新公共服務運動”，提出“服務，而不是掌舵”、“服務于公民，而不是服務于顧客”等原則，與企業(yè)家政府理論倡導的“授權(quán)而不是服務”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對壘之勢。但是，新公共服務理論并非意圖、實際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務理論只是構(gòu)成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實踐的發(fā)展狀況也表明，“新公共管理”與“新公共服務”實際上構(gòu)成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)，前者注重尋求公共行政的技術(shù)理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務”等價值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對立統(tǒng)一之中，為各自存在的合理性進行辯護。

從歷時性來看，公共行政學需要通過揚棄手法，解決不同時代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時代的公共行政學的辯護的悖論。由于后一時代的公共行政學、特別是后現(xiàn)代行政學，往往可以被看做對于傳統(tǒng)公共行政學的顛覆史，因而，如果循著理論發(fā)展的脈絡逆向檢視，那么傳統(tǒng)公共行政學對于傳統(tǒng)行政生活模式（在當前看來已失去合理性）的辯護，就帶有強烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態(tài)度，并且是對于公共行政學語言的修辭性質(zhì)的錯解。原因在于，即便以政治與行政二分假設、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡，盡管學術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構(gòu)中都能看到它的影子?！彼?，無論作為傳統(tǒng)治理模式特征的政治與行政二分假設、森嚴機械的官僚體制、單調(diào)偏狹的價值追求在現(xiàn)在看來多么不合理性，現(xiàn)今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學時期（這正是傳統(tǒng)公共行政學努力消除的弊端），而且當前行政學所倡導的政治與行政對話、分權(quán)治理、多元價值觀，實際均以更加靈活的形式吸收了傳統(tǒng)公共行政學的合理之處。因此，如果重回每一時代的公共行政學的歷史情境，它們對于各自公共行政理論與實踐的辯護，便會被看做一種正當?shù)男揶o、而非邪惡的詭辯；同時后一時代的公共行政學對于前一時代的公共行政理論與實踐的批判，也會被看做一種揚棄而非拋棄。

（四）公共行政學語言基于行政世界的倫理性進行溝通

所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應然關(guān)系屬性。作為修辭的公共行政學語言，基于行政世界的倫理性進行溝通，不僅使得公共行政學的語言擺脫了傳統(tǒng)修辭的邪惡認知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識具備了協(xié)商、共識性質(zhì)。傳統(tǒng)公共行政學，在政治與行政二分的前提假設下，以追求效率為“首要的善”，經(jīng)過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對于前公共行政學時期來說，以科學方式追求效率，的確增進了全體或幾乎每一個人的利益）。由此便在當時情境下，賦予傳統(tǒng)公共行政理論與實踐以符合倫理的性質(zhì)。但是，在政治與行政二分的假設之下，作為純粹事務性領域的公共行政的真理，其實是由政治與行政過程的領導者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當程度上削弱了傳統(tǒng)公共行政學語言的修辭性質(zhì)，即傳統(tǒng)公共行政學語言作為傳統(tǒng)行政世界的主客體關(guān)系（行政雇員和行政相對人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關(guān)涉行政世界的弱勢群體對于應然行政關(guān)系的吁求。到了新公共行政學時期，弗里德里克森開始追問，優(yōu)秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經(jīng)濟的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關(guān)系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場，紛紛呼吁行政世界應當建立平等、對話、協(xié)商的主體間關(guān)系。這意味著后現(xiàn)代公共行政學對于行政世界的真理的設定，不再依賴于某一類主體的絕對命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對話、協(xié)商和共識。由此，經(jīng)過新公共行政學直至后現(xiàn)代公共行政學的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學的知識，越發(fā)取得社會建構(gòu)或話語建構(gòu)的屬性（真理是主體協(xié)商和利益博弈的結(jié)果），從而使得公共行政學語言的修辭性質(zhì)一時得以前所未有的勃興。

四、公共行政學語言的三重性質(zhì)的關(guān)系

辨析公共行政學語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，可以得出公共行政學語言的此三重性質(zhì)實際遵循辯證互補的邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發(fā)揮。

一方面，在公共行政學的語言與行政世界的關(guān)系維度，公共行政學語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態(tài)地反映了行政世界的現(xiàn)象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動。公共行政學語言的游戲性質(zhì)，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動態(tài)考察公共行政學的語義；而且意味著，公共行政學能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動中去，它還可能表達對于行政游戲規(guī)則的修改要求，并主動追求相應的行政游戲效果。公共行政學語言的修辭性質(zhì)，表示公共行政學的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對于行政世界的游戲活動作出鏡式的靜態(tài)“反映”，同時對于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動態(tài)“反應”——勸說、辯護、溝通。質(zhì)言之，公共行政學語言的圖像性質(zhì)，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進入語言世界成為可能；而公共行政學語言的游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，使得公共行政學能夠反過來通過語言的方式進入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。

另一方面，在公共行政學語言的圖像、游戲和修辭性質(zhì)的相互關(guān)系維度，作為圖像的公共行政學語言是“前提”，作為游戲的公共行政學語言是“目的”，作為修辭的公共行政學語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學語言的語法——鏡式反映行政世界的規(guī)則，才可能基于正確而非誤解的語義進行交流，也才可能順利實現(xiàn)公共行政學的語行和語效。其次，人們發(fā)明公共行政學語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進一步對于現(xiàn)實行政世界作出合理反應。因此，作為游戲的公共行政學語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規(guī)則為目的，從而使其呈現(xiàn)“語行力”性質(zhì)。最后，作為修辭的公共行政學語言，基于特定理論或?qū)嵺`情境進行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進行勸說、辯護和溝通，均是運用修辭手段，以求達到公共行政學的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學語言，僅是人們進行公共行政學語言游戲的手段。

五、結(jié)語

公共行政學語言具有圖像、游戲、修辭三重性質(zhì)。此三重性質(zhì)遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發(fā)揮。基于上文論述，我們可以得出如下啟示：

篇4

二、公共行政理論的發(fā)展過程

（一）初創(chuàng)階段

現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀末，在這個時期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時代色彩。可以說西方社會的轉(zhuǎn)型及社會進步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應西方國家政治經(jīng)濟以及社會發(fā)展的需要。十九世紀中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟形態(tài)由自由資本主義轉(zhuǎn)向了壟斷資本主義。同時，無產(chǎn)階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經(jīng)濟條件，于是社會矛盾日益突出，在復雜的社會關(guān)系下不斷發(fā)生階級沖突。正是這樣嚴峻的社會現(xiàn)實促使資本社會的統(tǒng)治階級對其管理方法以及統(tǒng)治思想進行重新修正，于是一系列對經(jīng)濟、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀以來，一直占據(jù)著指導地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統(tǒng)治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩(wěn)定社會秩序以及促進發(fā)展，就開始對社會生活進行主動干預，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內(nèi)。一旦國家的行政權(quán)力有所加強，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應新的變化，這時，現(xiàn)代的公共行政理論就應運而生。資本主義社會經(jīng)濟及科學技術(shù)的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學管理運動的發(fā)生使得社會的生產(chǎn)面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現(xiàn)，于是政府在加強行政職能的同時，對這場管理革命也越來越關(guān)注，越來越適應。這場運動所催生的科學的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進一步加強行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學管理促進了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級階段找到了可供借鑒參考的內(nèi)容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結(jié)為三個內(nèi)容，首先是政治和行政的關(guān)系；二是行政理論的基礎為科學管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內(nèi)容；三是對行政規(guī)律進行總結(jié)，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點。

（二）修正階段

上個世紀三十年代中期，公共行政理論進入其修正階段。由于上述初創(chuàng)階段時期，公共理論更多的是強調(diào)行政管理的技術(shù)性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會經(jīng)濟大蕭條以及工人運動頻繁爆發(fā)的歷史背景下，這種理論及方法就體現(xiàn)出其不適用性。舊的公共行政管理理論側(cè)重的是技術(shù)以及機械的效率，因此在方式方法上更為注重規(guī)章制度的紀律性，而對被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會受到負面影響，而且發(fā)生管理危機的機率也相應提高。此外，二戰(zhàn)對于西方國家的行政職能、體制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現(xiàn)象都需要一個新的行政理論去指導、解答，以往的行政管理理論也體現(xiàn)出缺乏生機與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應歷史的發(fā)展，各個行政學者就開始對舊有的行政管理的理念及思想進行徹底的反省，并對其進行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內(nèi)容包括兩個層面，其一，行政管理的政治性被充分強調(diào)，對初創(chuàng)階段管理與政治分離的理論進行修正；其二，加強公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對行政實踐中出現(xiàn)的問題及現(xiàn)象提出新見解。

（三）拓展階段

上個世紀六十年代，公共行政理論進入了拓展階段。上世紀六十年代以來至今，世界經(jīng)過半個世紀的發(fā)展，其格局已經(jīng)有了很大的變化，西方資本主義國家經(jīng)歷過二戰(zhàn)的創(chuàng)傷之后，進入了一個恢復發(fā)展時期。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，現(xiàn)代科學技術(shù)體現(xiàn)出其強大的作用和力量，在更大的范圍內(nèi)推動經(jīng)濟的發(fā)展，于是人類迎來了第三次技術(shù)革命。系統(tǒng)論以及信息論和控制論就成為科學技術(shù)理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內(nèi)得以運用?？茖W技術(shù)空前的發(fā)展及運用，使得各種管理理論與技術(shù)得到了長足的發(fā)展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學理論越來越多的應用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領域，公共行政管理理論的面貌也發(fā)生了徹底的改變。隨著上世紀七十年代后自由主義政策的徹底破產(chǎn)，很多非常嚴峻的社會問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各種反戰(zhàn)運動、民權(quán)運動等再加上新的經(jīng)濟危機，對其社會的發(fā)展和穩(wěn)定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應用性就成為這個時期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實踐模式應運而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現(xiàn)代公共行政領域內(nèi)持續(xù)發(fā)生著的改革運動。在這個時期的公共行政管理理論主要內(nèi)容包括以下三個方面：第一，對自然科學以及社會科學的全新理論進行借鑒、吸收和采納，合理運用諸如系統(tǒng)論以及生態(tài)論或者權(quán)變論等新的理論來輔助行政管理理論的發(fā)展，公共行政理論的研究領域向著更深、更廣的方向發(fā)展；第二，對于現(xiàn)代公共行政管理理論的發(fā)展再做進一步思考，并提出新的研究內(nèi)容，尋找新的研究方向；第三，增強公共行政管理理論的應用性，這種應用性體現(xiàn)在政策分析理論的產(chǎn)生以及決策科學理論的發(fā)展等方面。

三、我國公共行政管理的發(fā)展走向

在研究西方國家公共行政管理理論發(fā)展的基礎上，借鑒其較為成熟的管理理論，結(jié)合我國的實際情況，可以對我國的公共行政管理發(fā)展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發(fā)展方向?qū)⑾蛑鴤鹘y(tǒng)行政理論和現(xiàn)代行政理論相結(jié)合、本土行政理論和西方行政理論相結(jié)合的方向發(fā)展。盡管公共行政理論的發(fā)展與變革與社會文化的心理提升以及行政人員價值觀的定位等微觀因素有著密切的關(guān)系，但這些因素只會決定其為漸進發(fā)展過程。隨著我國加入世貿(mào)組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發(fā)展走向大致可以體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）管制型向著服務型轉(zhuǎn)變

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【關(guān)鍵詞】

古典公共行政；理論；現(xiàn)代價值

1 對古典公共行政理論的批評

在比較新的公共行政理論中，對傳統(tǒng)的公共行政多是一種否定的態(tài)度。這里的傳統(tǒng)公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學管理原理、行政學、組織管理學的重要開創(chuàng)人。對其否定的依據(jù)是泰勒的科學管理原理尋求機械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現(xiàn)實中的行政管理相去甚遠，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點有可能有兩方面的原因：1）忽視了古典理論形成的背景。2）把作者的部分文本與全文割裂開來去看。這兩個方面的誤讀往往是相互聯(lián)系的，最終導致對原作者觀點不甚客觀的看法。

2 古典公共行政理論的核心內(nèi)容

泰勒的科學管理是從對工廠基層觀察開始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問題。為了解決這些問題泰勒試圖通過科學的計件工資制、工時研究、職能工長制、動作研究等來提高工人工作的能動性，以盡可能少的投入來獲得高回報，以此來提高工人和工廠主的收入。泰勒認為科學管理的本質(zhì)在于勞資雙方的合作，通過合作給勞資雙方帶來收益。把泰勒思想的應用到公共行政中，最為重要的是如何通過對工作的研究克服公務員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機構(gòu)合作以更好地服務公眾等，這才是泰勒科學管理的本質(zhì)。韋伯思想的重要性被人發(fā)現(xiàn)比較晚，一個很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應用價值。韋伯所要構(gòu)想的是理想的組織結(jié)構(gòu)——官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會發(fā)現(xiàn)韋伯往往試圖以理性的精神去構(gòu)建社會事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學思想有相似之處，認為存在一個理念的完美的形而上的類型，以此來審視現(xiàn)實中的事物。如在韋伯的宗教思想中認為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設想的組織機構(gòu)的理想狀態(tài)，如穩(wěn)定的層級結(jié)構(gòu)、正式的考試錄用、固定的薪酬，個人不能占據(jù)組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態(tài)在現(xiàn)實中是不存在的。其官僚制對現(xiàn)代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對組織機構(gòu)思考的一般方法。根據(jù)環(huán)境的需求用理性的精神構(gòu)建理想的官僚制，以此來對現(xiàn)實中的組織結(jié)構(gòu)進行改善。組織的外部環(huán)境是時時變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構(gòu)建一種理想的官僚制來指導實踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復雜的組織開始出現(xiàn)時，韋伯首次對其進行了總結(jié)，也因此其組織理論具有深遠的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對行政學這門學科的影響更為直接。他第一次界定了這門學科的研究目標、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學的基本命題如政治與行政之間的關(guān)系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對的是企業(yè)，其目標往往容易界定。而政府的目標并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標作為其研究對象。政府一般不面臨市場競爭，其重要目標是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。同時，他們也有內(nèi)在的一致性，即用科學理性來代替經(jīng)驗性的混亂——行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性的試驗的混亂中拯救出來，并使它們植根于穩(wěn)定的原則之上。

3 古典行政理論的現(xiàn)代價值

古典公共行政理論奠定了公共行政學的基礎。他們所討論內(nèi)容的許多方面都有許多相關(guān)專著出版，許多爭議也圍繞著早期的公共行政學思想，如1）政治行政是否能夠兩分？2）官僚制是否是一種過時的模式？3）行政管理的質(zhì)量是否與公民參與的程度成反比？4）標準化的行政操作是否是對人性的背離，不利于發(fā)揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠是對立的，怎樣能使民眾與政府團結(jié)一致面對共同的問題？這些是古典公共行政理論現(xiàn)代價值的直接方面?；氐剿麄冊噲D解決的公共行政問題，對今天我們思考公共行政有重要的啟示：1）科學管理原理：怎樣實現(xiàn)公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實現(xiàn)共同的利益？2）官僚制：怎樣以理性的精神構(gòu)建現(xiàn)代社會的官僚制，在一個知識經(jīng)濟、網(wǎng)絡化、全球一體化進程加快的時代，一種與之相適應的官僚制的類型是什么樣的？3）威爾遜的行政學思想：現(xiàn)代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實現(xiàn)這種職能？面對不斷變化的公共行政環(huán)境，我們對以上問題的回答在不斷變化，中國與外國也會有或多或少的不同。綜上，我們可以把古典公共行政理論的現(xiàn)代價值歸結(jié)為三個方面：1）提出了公共行政學的基本問題。對這些問題的不同回答形成了現(xiàn)代公共行政理論體系的基本內(nèi)容。2）他們對這些問題的回答對當今行政管理理論與實踐具有直接的借鑒意義。3）對古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創(chuàng)新的基礎。

【參考文獻】

[1]王利清.后現(xiàn)代公共行政視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建[J].內(nèi)蒙古社會科學（漢文版）.2012（06）

[2]鄧劍偉.“后現(xiàn)代”公共行政話語下的公民參與問題研究[J].華東經(jīng)濟管理.2012（06）

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中圖分類號：F830.99 文獻標識碼：A

一、后現(xiàn)代主義概念的起源與發(fā)展

“后現(xiàn)代”這個概念最早是在1870年前后由英國畫家約翰?瓦特金斯?普曼提出的，他用“后現(xiàn)代繪畫”來指稱那些據(jù)說比法國的印象主義繪畫還要現(xiàn)代和前衛(wèi)的繪畫作品。自20世紀60年代后，隨著科技革命的推進和資本主義的快速發(fā)展，西方社會進入一種“后工業(yè)社會”，信息技術(shù)高度發(fā)達，文化形態(tài)上也隨之產(chǎn)生變化，“后現(xiàn)代”在西方開始逐漸成為一種流行的話語和普遍化的社會思潮，更深一層面來說，后現(xiàn)代指的是一種思維方式，是基于對現(xiàn)代主義的反思與批判而產(chǎn)生的，對于現(xiàn)代主義中諸如宏大敘事、權(quán)威視野、價值理性等觀點的反對構(gòu)成了后現(xiàn)代主義思維方式的基礎。

二、后現(xiàn)代主義在公共行政領域的影響

（一）后現(xiàn)代公共行政理論產(chǎn)生的背景。

首先，后現(xiàn)代主義對當代公共行政的沖擊和挑戰(zhàn)并非完全來自于其先天的批判與反抗精神，同時也因為現(xiàn)代公共行政自身已陷入困境，面臨一系列危機，比如政府財政危機、信任危機、官僚制危機等等。后現(xiàn)代社會背景下行政環(huán)境日益復雜化，這導致傳統(tǒng)的公共行政理論在實際運用中顯得頗有些力不從心，因而具有創(chuàng)新和批判精神的后現(xiàn)代公共行政的理論方法或許能夠為解決這些問題提供一條新思路。

其次，后現(xiàn)代公共行政的相關(guān)理論適應了時展的要求。福克斯和米勒在《后現(xiàn)代公共行政―話語指向》一書中對其話語理論做了詳細闡述，他們認為，在當前公共行政體制下“獨白式的對話”基礎上產(chǎn)生的公共政策，只能是政府和官僚精英們的政策偏好，而不是公民一致認同的，公民基本被這一話語所支配，且沒有正常表達的渠道。對于此福克斯和米勒提出了基于真實和坦誠的部分人對話基礎上的話語論，倡導形成公共行政話語機制，通過各種話語之間對抗性的交流來解決公共行政問題，形成公共政策，同時公共行政主體要切實保證群眾普遍的有質(zhì)量的參與。

（二）后現(xiàn)代公共行政理論對現(xiàn)行公共行政理論的批判。

1、對現(xiàn)行公共行政普遍主義的批判。

后現(xiàn)代公共行政主張從經(jīng)驗的具體上升到本質(zhì)的抽象，再從本質(zhì)的抽象回到更高實踐的具體。而現(xiàn)代公共行政從具體中抽象，企圖從過去的實踐歸納出一般化的解決方案，并宣稱具有普遍的適用性。后現(xiàn)代公共行政認為這種普遍主義理論是用虛擬的“宏觀話語”來解釋歷史，是一種宏大敘事。這種理念掩蓋了公共行政主體代表權(quán)力的本質(zhì)。

2、對現(xiàn)行公共行政理性主義的批判。

首先，現(xiàn)代公共行政強調(diào)理性至上，它以韋伯的理性官僚制為根基，追逐等級、制度、秩序，后現(xiàn)代公共行政卻認為其結(jié)果必然是忽視人的個性，從而導致人的異化，人與人之間關(guān)系疏遠，個人生活意義喪失。這時，如果理性主義者再以不完備的知識和理智試圖重新設計世界，就會走向極權(quán)主義。

其次，現(xiàn)代行政的主要目標是效率，而在后現(xiàn)代公共行政語境下，供選擇的價值譬如公正、平等、自治權(quán)等卻更加具有活力。法默爾探討了如何解構(gòu)官僚的效率問題：首先，官僚效率取決于人們怎樣對它進行解釋，它是一個文化特有的概念，并且與生產(chǎn)的提高相關(guān)聯(lián)；其次，效率與無效率間的二分法是含糊的，它不能確保一個合理的結(jié)果，效率概念只有在強調(diào)控制的社會里產(chǎn)生優(yōu)勢。對于后現(xiàn)代主義而言，效率并不是那么的重要；而對于現(xiàn)代主義而言，效率概念卻成為其中心話語，因而后現(xiàn)代解析使得公共行政人員重新審視他們的價值評判標準。

三、后現(xiàn)代公共行政學對我國行政改革的啟示

（一）要切實加強民主，保障人民群眾的話語權(quán)。

社會主義和諧社會應該是一個充滿創(chuàng)造活力的社會，是各方面利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)的社會，這就需要公民社會或第三部門參與到公共政策制定中去，表達各方面的話語，其中參與對話的雙方之間應該既是平等的，同時又是對抗的，因而從理論上來說，它所設想的是一個所有人都參與的民主前景。但是從實踐的方面而言，它強調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務的人才能通過其有意義的、切合情境的話語對公共政策的制定和實施發(fā)揮作用，利用他們真實參與的責任來加強民主。

（二）要保障與尊重私權(quán)，實現(xiàn)多元共治。

后現(xiàn)代公共行政是對傳統(tǒng)公共行政絕對權(quán)威的挑戰(zhàn)，它贊成論戰(zhàn)性、多元文化論的觀點，利用解構(gòu)的方式分散官僚制的權(quán)力。社會的和諧要求政府、社會組織、公民社會等多種力量的共同治理，這也要求政府公共權(quán)力、社會權(quán)力、個人私權(quán)三者能夠和諧共存，而這其中最重要的也是最基礎的構(gòu)成是公民每個人，只有個人的權(quán)利即私權(quán)得到保障與尊重，公共行政可以響應每個公民個性化的公共需求，切實替老百姓辦實事，和諧社會的基礎才能穩(wěn)固，從這個意義上說，國家必須尊重和保障公民每個人的權(quán)利，這樣才能真正建設民主的社會主義和諧社會。

從以上幾點來說，后現(xiàn)代主義公共行政理論對于我國當前的行政改革建設還是有很大借鑒意義的，后現(xiàn)代主義理論正在越來越深地影響著公共行政管理理論和實踐的轉(zhuǎn)型。

（作者單位：安徽大學管理學院）

參考文獻：

[1]王洪波,李穎.現(xiàn)代性與后現(xiàn)代主義.北方工業(yè)大學學報,2007,(04).

[2]景君學.差異與和諧:后現(xiàn)代主義的自我超越.北方論叢,2008,(02).

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White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學派，該學派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。

最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

20世紀30年代，傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴散流派

20世紀60年代科學技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應用的研究。

系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動，并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

行政生態(tài)學派，借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。

（四）公共管理價值重塑流派

歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

GaryWamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào)，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

（五）公共管理思路創(chuàng)新流派

任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時代的風云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內(nèi)容和方法論。

公共選擇學派將經(jīng)濟學的理論用于非市場的決策之中，它認為國家機關(guān)亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎，關(guān)注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經(jīng)濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡化行政程序與層級節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎；對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制；削弱公共部門的領導角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。

20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經(jīng)濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟學理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關(guān)注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制；經(jīng)濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量，并帶給社會更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：

（一）政治與行政

公共機構(gòu)的任務，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質(zhì)與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。

（二）公共與私人

篇8

公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。

 

王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。

 

一、相關(guān)概念

 

(一)鐘擺效應

 

鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學者將這種現(xiàn)象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復討論，并各占上風。

 

(二)公平與效率

 

對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務、經(jīng)濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。

 

效率，屬經(jīng)濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學所要研究的核心關(guān)系。

 

二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應

 

自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。

 

(一)傳統(tǒng)公共行政理論

 

傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。

 

威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創(chuàng)立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。

 

三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。

 

傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。

 

(二)新公共行政理論

 

新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。

 

1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。

 

新公共行政理論認為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現(xiàn)公平為最終目標?；诖耍鹿残姓碚撝鲝埿姓C構(gòu)應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構(gòu)。

 

與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。

 

(三)新公共管理理論

 

以管理至上的“新公共管理”學說是近現(xiàn)代以來指導歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。

 

新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;

 

第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務;

 

第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;

 

第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;

 

第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;

 

第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費;

 

第八，有預見的政府：預防而不是治療;

 

第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作;

 

第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。

 

新公共管理理論是學者們根據(jù)歐、美等地進行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。

 

但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據(jù)有利地位。

 

(四)新公共服務理論

 

新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構(gòu)，以向公民提供服務及放權(quán)為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：

 

第一，政府的職能是服務而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目標而非副產(chǎn)品;

 

第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;

 

第四，為公民服務，而不是為顧客服務;

 

第五，責任并不簡單;

 

第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;

 

第七，公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。

 

新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規(guī)劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標?？梢哉f在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

 

三、結(jié)論

 

關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。

 

篇9

20世紀七八十年代初，西方各國政府開展了一場前所未有的、聲勢浩大的政府改革運動。對于這場運動，學者們有著諸多不同的稱謂，“管理主義”、“新公共管理”、、“企業(yè)家政府”等。盡管它們的稱謂不盡相同，卻內(nèi)在本質(zhì)地一致，即針對傳統(tǒng)公共行政范式所存在的問題.提出市場化方向、社會化方向的改革措施。這場聲勢浩大的改革運動，在西方取得了巨大的成功，“對政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響”。習新公共管理運動的影響在于它對傳統(tǒng)公共行政范式的成功替換，使人們看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是傳統(tǒng)公共行政范式存在的種種弊病及新公共管理范式示范效應，使人們堅信新公共管理范式是未來公共行政的發(fā)展目標模式，新公共管理范式取代傳統(tǒng)行政范式是歷史的必然。

在當代中國，這種思潮同樣存在，將新公共管理范式作為未來中國行政改革目標模式選擇的呼聲不斷?！皬谋砻嫔峡矗袊裁媾R同西方發(fā)達國家類似的困境。行政效率低下，政府規(guī)模龐大?！?，陰因此.我國許多學者通過研究認為，中國應該進行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作為未來中國行政改革的目標模式。我們無法否認新公共管理模式在西方國家所取得的成就，但這并非意味著它就能夠作為我國行政改革的目標模式?！爱斘覀冄芯恳粋€國家的行政制度和行政行為時，不能從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。’，聞對一個國家公共行政的研究，“不應該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應該跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政。正如里格斯所言:“只有以生態(tài)學的觀點—亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！睗M以，對新公共管理運動必須進行生態(tài)分析，找出其成功背后的決定因素，從而為我們對新公共管理模式提供更為深人的認識。

一、公共行政發(fā)展過程中存在的三種范式

澳大利亞學者歐文·E"休斯在其(新公共管理的現(xiàn)狀》一文中將公共行政的發(fā)展分為三個階段，即前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段，并相應地存在著三種公共行政模式，即前傳統(tǒng)模式、傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式。岡傳統(tǒng)行政模式主要特點是“官僚制”，這是與工業(yè)社會相適應的?？茖又茷榇淼膫鹘y(tǒng)的公共行政模式的建立，極大地促進了行政機構(gòu)的高效運作，正是傳統(tǒng)公共行政模式所獲得的巨大成功，使得它成為全世界各國政府廣泛采用。階‘傳統(tǒng)的公共行政學理論及實踐是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的。’，IN隨著社會的發(fā)展，西方各國逐漸由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡。傳統(tǒng)公共行政模式逐漸顯示出與社會的極大不適應。無論是在理論上還是在現(xiàn)實中，傳統(tǒng)公共行政學的理論、原則都受到了社會民眾的普遍懷疑和指責，以“官僚制”為基礎的公共行政模式被認為是政府眾多問題的根源，公共行政遭遇嚴峻的挑戰(zhàn)。

20世紀八九十年代，隨著各國行政改革的不斷深入，在公共部門中出現(xiàn)了針對傳統(tǒng)行政弊病的新管理方法。這種新的管理方法在很大程度上可以克服傳統(tǒng)行政模式的缺陷，同時也使公共部門的管理發(fā)生巨大的變化。“這種新的管理方法有著許多名稱，‘管理主義’、‘新公共管理’、‘以市場為基礎的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企業(yè)型政府’。無論它的名稱有多少種，都是在描述著同一個現(xiàn)象，即對以“官僚制”為基礎的傳統(tǒng)行政模式的批判，主張用私營部門的管理思想、方法、技術(shù)來管理公共部門.將市場競爭機制引人公共部門中，強調(diào)市場取向等等。學者們把這一新的公共行政理論稱為“新公共管理”或“管理主義”。

我們可以看到，西方在工業(yè)時期向后工業(yè)時代過渡時期.一方面是傳統(tǒng)公共行政模式表現(xiàn)出了極大的不適應;另一方面是新公共管理運動在公共部門獲得巨大的成功。這種巨大的反差.便得西方許多國家紛紛開始構(gòu)建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成為一種國際思潮”。新公共管理的興起，不僅僅是對傳統(tǒng)行政模式的革新，更是代表著一種新的模式的建立，它代表著公共行政的發(fā)展進人了新的歷史時期階段。正如休斯在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來，發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，曾在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)。層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形成。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑，新公共管理的采納意味著公共部門的領域中新范式的出現(xiàn)。”

二、新公共管理運動的背景分析

我們知道，傳統(tǒng)行政模式是以“官僚制”為基礎，與工業(yè)社會的發(fā)展相適應的。休斯把傳統(tǒng)行政模式的特點歸納為七點:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在詳盡方面的手冊中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。3.官僚服務。4.在政治、行政二者關(guān)系中，行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。S.公共利益被假定為公務員個人的唯一動機，為公共服務是無私的付出。6.職業(yè)化官僚制。7.行政任務的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。從傳統(tǒng)行政模式的特點可以看出，“在分工精細、任務簡單、外部環(huán)境相對穩(wěn)定的工業(yè)社會，科層制模式的公共行政府和需要。20世紀70年代特別是80年代之后，隨著后工業(yè)化時代的到來，高科技、信息技術(shù)的發(fā)展和普遍應用，全球化日益加強，這都深深地影響和改變著整個社會。新時代對政府提出了新的要求，而在社會變革的要求面前，傳統(tǒng)行政模式卻顯示出力不從心。“與工業(yè)社會相適應的科層制比較僵化、遲鈍，而且使行政機構(gòu)和公共預算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應新時代的需要。時代變遷呼喚著新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式應運而生。 針對新公共管理模式成功的原因，大多數(shù)學者認為來自四個方面:1.經(jīng)濟和政治因素將行政改革提到議事議程;2.經(jīng)濟全球化推動了西方政府和新公共管理的產(chǎn)生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的動力之一;4，傳統(tǒng)官僚制的實效以及私營部門成功的示范性。ns}我們無法否認上述四方面在新公共管理模式產(chǎn)生過程中的巨大作用，但是筆者認為這些因素只是表面的。事實上，在新公共管理模式的產(chǎn)生過程中還存在著根本決定性的因素，而這些因累則構(gòu)成了新公共管理模式產(chǎn)生的根本因素?；蛘哒f，如果缺乏這些必備的因素，即便存在上述四方面的所謂動因，新公共管理模式也不會產(chǎn)生。這些因素是:I.官僚制的高度發(fā)育;2.市場經(jīng)濟的高度發(fā)達;3.市民社會的發(fā)展及強大。

首先，高度發(fā)育的官僚制是新公共管理模式產(chǎn)生的直接因素。在西方社會由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡中，傳統(tǒng)行政模式所遭受到的嚴厲抨擊的起因便是高度發(fā)達的官僚制，這也成為新公共管理產(chǎn)生的起點。事實上，建立在官僚制基礎之上的傳統(tǒng)行政模式，不僅能夠確保行政的統(tǒng)一性，更能維持行政組織的穩(wěn)定性。但是，過度發(fā)育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時、快速地回應社會發(fā)展的要求，與后工業(yè)社會極不適應。于是，對官僚制的不滿日益增加，同時對新的行政模式的要求也日益強烈。在這種社會背景之下，新公共管理在對傳統(tǒng)行政模式中的官僚制進行抨擊，并在此基礎之上提出了新的管理思想。所以，對高度發(fā)育的官僚制的抨擊成為新公共管理的開始，是新公共管理產(chǎn)生的直接因素。在這個意義上講，過度發(fā)展的官僚制成為新公共管理運動發(fā)起的導火索，為新公共管理運動的發(fā)起奠定了致變因素，為新的行政模式的產(chǎn)生埋下了成長的種子。

其次，高度發(fā)達的市場經(jīng)濟是為新公共管理提供生存的土壤。從市場經(jīng)濟制度的建立到后工業(yè)化社會時期，市場經(jīng)濟已經(jīng)經(jīng)歷了相當長時期的發(fā)展，市場經(jīng)濟已日趨完善。市場經(jīng)濟的高度發(fā)達使得市場成為社會中資源分配最為有效率的手段，市場已經(jīng)成為政府之外的私營領域中的唯一分配主體。與此同時，在公共領域中，傳統(tǒng)行政模式下的政府其運行效率卻是十分低下，與高效運作的市場極其不適應。正是二者之間的巨大反差，使得人們反思傳統(tǒng)行政模式。一方面，高度發(fā)達的市場經(jīng)濟下的私營部門取得了管理的巨大成功，市場經(jīng)濟使得私營部門走向社會的前臺。另一方面，傳統(tǒng)行政模式與高度發(fā)達的市場經(jīng)濟之間的沖突為新公共管理產(chǎn)生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私營部門的成功經(jīng)驗，把市場規(guī)則引人公共部門?？梢哉f，新公共管理脫胎于市場經(jīng)濟，同時它又回歸市場經(jīng)濟，根植于市場經(jīng)濟。它的思想是來源于市場經(jīng)濟，它的主張又要依靠市場經(jīng)濟來實現(xiàn)。因此，無論從新公共管理產(chǎn)生的思想根源還是其主張的措施來講，市場經(jīng)濟是新公共管理的生存土壤，離開市場經(jīng)濟，新公共管理便無法生存。

篇10

    關(guān)鍵詞:公共行政 公共管理 流派

    流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

    (一)公共管理原則導向的流派

    White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范,發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

    首先為古典管理學派,該學派主要關(guān)注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù),為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關(guān)注,從而成為了公共行政的核心價值追求。

    其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發(fā),建立了一套管理理論和規(guī)則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結(jié)合組織與原則分析。

    最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

    20世紀30年代,傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

    社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。

    理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化擴散流派

    20世紀60年代科學技術(shù)的飛速發(fā)展,以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展,拓寬了管理思維,也促進了管理現(xiàn)代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應用的研究。

    系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,都不可能孤立地存在和發(fā)展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?即政府與社會其他組織之間的政治關(guān)系,以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中,公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

    系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響,任何組織都被視為相互關(guān)系之中,任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng),必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動,并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

    行政生態(tài)學派,借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。

    (四)公共管理價值重塑流派

    歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào),行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

    (五)公共管理思路創(chuàng)新流派

    任何思想流派的發(fā)生,除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內(nèi)容和方法論。

    公共選擇學派將經(jīng)濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關(guān)亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關(guān)注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經(jīng)濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權(quán)化;簡化行政程序與層級節(jié)制;徹底將公共行政經(jīng)濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術(shù)人員。

    20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經(jīng)濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經(jīng)濟學理論和私人部門管理方法,創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關(guān)注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則;建立了關(guān)于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經(jīng)濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

    新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量,并帶給社會更高的收益,這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。

    意義及啟示

    公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:

    (一)政治與行政